Великий Новгород

Главная ] Новости ] Проекты ] Структура ] Деятельность ] Фотоальбом ] Наши координаты ] Наши партнеры ] Карта сайта ] English

 

                  Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии

Подпроект "Рекомендации по повышению эффективности работы региональной Администрации и Думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования" (Новгородский пилотный регион) 

Москва 2002

С.Ю. ФАБРИЧНЫЙ, А.И. ЖУКОВСКИЙ

 

Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области

 

Фабричный С. Ю., Жуковский А. И.  Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области. М.: 2002, 154 c.

Административная реформа выводит на первый план эффективность работы аппаратных звеньев и технологии управления социальным процессом. В этом контексте местное самоуправление (МСУ) рассматривается авторами как эффективная форма регулирования социальных (экономических, политических) отношений в регионе, а муниципальная служба - как социальная технология, направленная на устойчивую эффективную защиту интересов местных сообществ. Используя знания и опыт, в том числе предоставленные проектом Тасис "Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии", авторы обосновывают возможность считать муниципальную службу технологической основой развития российской государственности, предлагают новые модели мотивации работников, раскрывают на примере Новгородской области содержание действующих нормативных актов, связанных с правовым статусом (права и обязанности муниципальных служащих, ограничения и гарантии предусмотренные на муниципальной службе), а также с прохождением муниципальной службы, дают практические рекомендации муниципальным чиновникам по защите своих прав, выполнению обязанностей, квалификационному росту.

Публикация работы выполнена в ходе реализации подпроекта Тасис " Рекомендации по повышению эффективности работы региональной Администрации и Думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования" (Новгородский пилотный регион).

 Serguei Fabrichny, Alexander Zhukovsky. Municipal Public Service: Theory and Practice in Novgorod Oblast. M.: 2002, 158 pages

Efficacy of public service personnel is a priority in the framework of administrative reform. In that context, local self-government (LSG) is viewed as a way of regulating social (economic, political) relations within the region, while municipal level public service is viewed as a societal technology pursuing sustainable and effective protection of the interests of local communities. Using the knowledge and expertise including the ones provided by Tacis project “Regional Economic Development and Anti-crisis Strategies” the authors prove that it is possible to consider municipal service a technological background of the Russian statehood; they propose new motivation models, elaborate on the contents of the currently effective regulations related to the legal status (rights and responsibilities of municipal public servants, restrictions and guarantees stipulated for the municipal public service) and municipal public service career (on the example of Novgorod Oblast). The authors provide practical guidelines for municipal public servants regarding the protection of their rights, fulfilling their duties and their qualification advancement.

Publication of the present paper has been made possible through financial support on the part of the above-mentioned Tacis project in the framework of the subproject “Recommendations for Efficiency Improvement of the Regional Administration and Duma by Strengthening Their Human Resource Basis for Better Administrative Management”  (Pilot Region Novgorod).

Published  June 2002

Copyright  European Communities 2002

______________________________________________________________________________

Contacts: Delegation of EC - 14/1 Kadachevskaya naberejnaya, 109017 Moscow, Russia

Opinions and interpretations represented in this publication may not represent the opinion of the European Commission.

It’s obligatory to refer to this document and its author if this material is being reprinted, adopted or used otherwise. All the issues concerning the replication and adoption please refer to the Tacis Project “Regional Economic Development and Anti-Crisis Strategies” Moscow Office:

103009, Moscow, Vozdvizhenka str., 4/7, office 205,tel/fax: +7(095) 202 75 82, E-mail: tacisabu@rambler.ru

Адрес Европейской Делегации: 109017 Москва, Кадашевская набережная-14/1

Оценки, выводы и интерпретации фактов и сведений в дaнном документе не могут рассматриваться как официальная точка зрения Европейской Комиссии.

При перепечатке, заимствовании и другом использовании материалов ссылка на данный документ обязательна. По вопросам тиражирования и заимствования обращаться в московский офис проекта Тасис «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии»:

103009 Москва, ул. Воздвиженка, 4/7, офис 205; тел/факс: (095) 202 75 82, E-mail: tacisabu@rambler.ru

Проект Тасис "Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии"

Авторский коллектив

Содержание

О программе ТАСИС

About TACIS programm

О проекте ТАСИС "Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии"

Предисловие

Введение

Глава 1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления Новгородской области

Глава 2. Правовое положение муниципальных служащих в Новгородской области.

2.1. Основные права и обязанности.

2.2. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Ответственность муниципальных служащих.

2.3. Виды и порядок реализации гарантий для муниципальных служащих

2.3.1. Денежное содержание муниципальных служащих.

2.3.2. Пенсионное обеспечение муниципальных служащих.

2.3.3. Отпуск муниципального служащего и порядок исчисления стажа.

2.3.4. Гарантии при прекращении муниципальной службы

Глава 3. Правовое регулирование прохождения муниципальной службы в Новгородской области

3.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям. Реестр муниципальных должностей в Новгородской области

3.2. Порядок замещения муниципальной должности муниципальной  службы.

3.3. Нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение аттестации муниципальных служащих.

3.4. Порядок и условия присвоения и сохранения квалификационных разрядов  муниципальных служащих..

3.5. Формирование резерва муниципальной службы.

Глава 4. Опыт подготовки, переподготовки государственных и муниципальных служащих в Новгородской области

4.1. Реализация регионального проекта создания системы подготовки и переподготовки кадров  управления в Новгородской области.

4.2. Деятельность образовательных учреждений по подготовке кадров управления Новгородской области

4.3. Характерные черты созданной системы подготовки переподготовки муниципальных служащих.

Заключение

Список литературы

TABLE OF CONTENTS

Preface

Foreword

Chapter 1. Municipal service in the context of the development of local self-government in Novgorod Oblast

Chapter 2. Legal Status of Municipal Servants in Novgorod Oblast 

2.1. Basic rights and responsibilities 

2.2. Restrictions pertaining to municipal service. Responsibility of municipal public servants

2.3. Types of guarantees for municipal servants and procedure for the implementation thereof 

2.3.1. Cash allowance for municipal servants.

2.3.2. Pensions for municipal servants

2.3.3. Vacations for municipal servants and the service record

2.3.4. Guarantees in case of the termination of municipal service

Chapter 3. Legal regulation of the municipal service career in Novgorod Oblast

3.1. Qualification standards for municipal positions. Register of municipal positions in Novgorod Oblast

3.2. Procedure for filling a municipal service position.

3.3. Regulatory framework and methodological background for the attestation of municipal servants

3.4. Procedure and requirements for conferring and retaining qualification categories for municipal servants

3.5. Establishment of municipal service personnel reserve

Chapter 4. Experience of training and retraining of public servants in Novgorod Oblast

4.1. Implementation of the regional project for the establishment of the system for training and retraining of public administration personnel in Novgorod Oblast

4.2. Training activities for public administration personnel by educational institutions in Novgorod Oblast

4.3. Characteristic features of the established system for training and retraining of municipal servants

Conclusions

Annexes

Bibliography

 

О ПРОГРАММЕ ТАСИС

 Программа Тасис является инициативой Европейского Союза для стран Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии, которая содействует развитию гармоничных и успешных экономических и политических связей между Европейским Союзом и этими странами-партнерами. Ее целью является поддержка инициатив стран-партнеров по развитию общества, основанного на политических свободах и экономическом процветании.

Тасис осуществляет эту цель путем предоставления безвозмездного финансирования передачи ноу-хау для поддержки процесса перехода к рыночной экономике и демократическому обществу. Начиная с 1991 года по 2000 год, в рамках программы Тасис Европейским Союзом было выделено Российской Федерации более 2.3 млрд. ЕВРО на гранты, направленные на осуществление свыше 1,5 тыс.проектов.

Тасис тесно работает со странами-партнерами для определения направления использования средств. Это гарантирует, что финансирование Тасис соответствует политике реформ и приоритетам каждой конкретной страны. В рамках международного содействия Тасис тесно работает с другими донорами и международными организациями.

Тасис предоставляет ноу-хау с помощью большого числа государственных и частных организаций, что позволяет комбинировать опыт стран с рыночной экономикой и демократическим устройством с местными знаниями и умениями. Ноу-хау передается в форме стратегических консультаций, с помощью групп консультантов, путем проведения исследований и обучения, развития и реформирования правовой и нормативной базы, институтов и организаций, а также с помощью установления партнерства, механизмов породнения и экспериментальных проектов. Тасис также служит катализатором, открывая средства основных кредиторов и инвесторов с помощью пред-инвестиционных и технико-экономических исследований.

Тасис содействует пониманию и оценке демократии и рыночно ориентированной социально-экономической системы путем культивирования связей и долгосрочных отношений между организациями в странах-партнерах и их коллегами в Европейском Союзе.

ABOUT TACIS PROGRAMM

The Tacis Programme is a European Union initiative for Eastern Europe, the Caucasus and Central Asia, which fosters the development of harmonious and prosperous economic and political links between the European Union and these partner countries. Its aim is to support the partner countries’ initiatives to develop societies based on political freedoms and economic prosperity.

Tacis does this by providing grant finance for know-how to support the process of transition to market economies and democratic societies. Since 1991 till 2000, Tacis has granted over 2.3 billion EURO for the implementation of more than 1,500 projects in the Russian Federation.

Tacis works closely with the partner countries to determine how funds should be spent. This ensures that Tacis funding is relevant to each country’s own reform policies and priorities. As part of a broader international effort, Tacis also works closely with other donors and international organizations.

Tacis provides know-how from a wide range of public and private organizations, which allows experience of market economies and democracies to be combined with local knowledge and skills. This know-how is delivered by providing policy advice, consultancy teams, studies and training, by developing and reforming legal and regulatory frameworks, institutions and organizations, and by setting up partnerships, networks, twinnings and pilot projects. Tacis is also a catalyst, unlocking funds from major lenders and investors by providing pre-investment and feasibility studies.

Tacis promotes understanding and appreciation of democracy and a market-oriented social and economic system by cultivating links and lasting relationships between organizations in the partner countries and their counterparts in the European Union.

О ПРОЕКТЕ ТАСИС «РЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И АНТИКРИЗИСНЫЕ СТРАТЕГИИ»

 Проект предназначен для оказания консультативно-технического содействия руководителям российских регионов. Общей целью содействия является укрепление регионального самоуправления и совершенствование управления государственными делами между тремя уровнями власти. Для ее достижения поставлен ряд задач, среди которых:  содействие в реализации принципа верховенства закона в деятельности федеральной и региональной администраций, в улучшении качества законодательства, включая разработку согласованных принципов должного руководства, создание (прежде всего в пилотных регионах) необходимых элементов консолидированной системы  правовой поддержки экономических преобразований;

введение прозрачности и открытого диалога в экономические отношения между федеральной и региональными администрациями,  содействие достижению рационального распределения и использования имеющихся финансовых ресурсов на региональном и местном уровнях;

распространение успешного европейского опыта для поддержки и  совершенствования экономической политики на региональном и муниципальном уровнях, в том числе путем тренинга, разработки рекомендаций к проектам законодательных и иных нормативных актов,  поддерживающим процесс перехода в от антикризисного управления к управлению устойчивым развитием  территории.

 Запланированная продолжительность проекта  - 30 месяцев. Бенефициарием (получателем результатов содействия) с самого начала реализации (июль 2000) выступила Комиссия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству. В качестве конкретных получателей содействия определены два «пилотных региона» – Новгородская и Вологодская области. Результаты, полученные в пилотных регионах, распространяются на остальные регионы, где в качестве приоритетных выбраны Белгородская, Кемеровская, Ленинградская, Нижегородская, Орловская, Ярославская области.

За время, прошедшее с начала  реализации, подрядчик - консорциум европейских фирм во главе с берлинской ABU Consult - провел с представителями бенефициария значительный объем работ по выделению и согласованию конкретных проблемных областей. Из более чем сорока актуальных проблем регионального экономического развития с руководством указанных пилотных регионов согласован выбор наиболее значимых. Для решения каждой из них в рамках проекта разработано восемь подпроектов с собственными целями и задачами, программами действий, кругом конкретных получателей содействия в форме стратегических консультаций для руководства, проведения исследований и обучения созданных руководством «целевых групп», а также с помощью установления партнерства с большим количеством государственных и частных организаций, с независимыми экспертами, другими проектами Тасис.

ABAUT THE TACIS PROJECT "REGIONAL ECONOMIC DEVELOPMENT AND ANTI - CRISIS STRATEGIES"

 The Project is designed to provide Russian regional leaders with the consultative and technical support. The overall goal is to strengthen the regional self-government and improve the management of public affairs between the three branches of power. To achieve this goal, a range of objectives was defined including:

 support for the implementation of the “Rule of Law” (the principle of the supremacy of law) in activities of federal and regional administrations, improvement of quality of legislation including development of agreed principles of due management, creation (primarily, in the pilot regions) of the elements of consolidated system of legal support to the economic reforms in the Russian regions;

introduction of transparency and open dialogue into economic relationships between federal and regional administrations, support in achieving a reasonable allocation and use of available financial resources on regional and local levels;

dissemination of successful European experience in order to support and elaborate economic policy on regional and municipal levels by way of trainings, development of recommendations, e.g. for the draft legal and other normative acts, which support the transition from anti-crisis management to the management of the territory’s sustainable development.

 The project is scheduled for the period of 30 months. The Federation Council Commission for International Technical and Humanitarian Co-operation of the RF Federal Assembly acted as the Beneficiary (recipient of the assistance) from the very beginning of the project implementation (July 2000). The two “pilot regions” – Novgorod and Vologda Regions – were designated as the recipients of the Tacis project specific technical assistance. The results obtained in the pilot regions are being disseminated throughout other regions, while Belgorod, Kemerov, Leningrad, Nizhegorodsk, Oriol and Yaroslavl regions were chosen as priority ones.

Since the beginning of the project implementation, the contractor – consortium of European companies led by ABU Consult, a Berlin-based company, – has completed a considerable scope of work with the Beneficiary’s representatives concerning the identification and concurrence of problem fields. The most important issues were selected out of more than 40 vital issues of regional economic development with the assistance of the leaders of the above-mentioned pilot regions. To solve these problems, 8 subprojects were developed within the framework of the Project. Each subproject has its own goals and objectives, action plan, defined recipients of the technical assistance rendered in the form of strategic consultations for the leaders, research and training provided for the target groups identified by regional leaders as well as in the form of establishing partnership relations with many public and private organizations, independent experts and other Tacis projects.

Предисловие

Местное самоуправление (МСУ) - сравнительно новый институт гражданского общества в России и поэтому население в своей массе еще не осознало значения МСУ для обустройства жизни местных сообществ. Между тем этот уровень общественного управления становится стержнем  дальнейшего хода демократических реформ, приобретает важнейшее политическое звучание не только на региональном, но и федеральном уровне.

·     Это не преувеличение, если знать о кризисе доверия населения и бизнеса к государственной власти. В глазах простого российского гражданина государство и его политика начинается с состояния жилья, качества дорог, питьевой воды, работы милиции и т.п. Если жители недовольны состоянием муниципальной службы (качеством и эффективностью ее деятельности по предоставлению муниципальных видов услуг), то они начинают винить в этом всех сразу, начиная от конкретных чиновников и кончая правительством, президентом и государством в целом. Но нельзя безосновательно обвинять сразу губернатора или правительство во всех бедах на своей улице. Если муниципальная служба плохо обслуживает население своего города или района, то начинать надо с муниципальных служащих и их руководителей, "подведомственных" не государству, а местному сообществу граждан. Другое дело, что для успешной работы муниципальных служащих необходимы соответствующие правовые, экономические и организационные условия, создание которых лежит в зоне ответственности  государства.

Социально ответственные субъекты государственной власти стараются вывести реформу МСУ на уровень логической завершенности и практически достичь эффективного муниципального управления. В этом смысле Новгородская область (модель МСУ, организация государственных и муниципальных служб на территории) является достаточно продвинутым российским регионом. Но нельзя останавливаться на достигнутом, особенно в столь динамичный период. Сэкономить время и ресурсы, избежав при этом ошибок, можно, творчески применяя чужой опыт, отбирая его по крупицам из примеров лучшей практики. Не случайно данная проблематика стала предметом технического содействия в рамках проекта Тасис "Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии»[1].

Чтобы передача опыта оказалась успешной, в ходе реализации проекта европейские и российские эксперты Тасис не просто собирали соответствующие факты и сведения, но создавали из них новый информационный продукт, "потребительские свойства" которого ориентированы на получение проблемно сфокусированной информации, на усвоение из нее новых знаний (а из знаний - умения по их творческому применению в собственной практической деятельности).

·   Такой процесс передачи опыта потребовал специальных мероприятий проекта, среди которых подготовка членов целевой группы к восприятию информации, разработка обучающей программы, ее реализация (проведение серии семинаров, "круглых столов", "мозговых атак", обучающих поездок и т.п.).

Одним из результатов стала данная работа[2]. Ее использование в качестве практического учебного пособия целесообразно по следующим обстоятельствам.

В структуре профессиональной компетентности муниципальных служащих начинают доминировать необычные (с позиций прежнего "советского управленца") качества - способность действовать в условиях социальной неизвестности и повышенной конфликтности, умение разбираться и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в документальной «разноголосице»). Для справедливой оценки таких профессиональных качеств нужна новая методическая и нормативная база, - ведь государственным (муниципальным) служащим требуются не только «похвалы», но реальные гарантии поддержания их социального статуса в качестве профессионального «социального менеджера».

Используя парадоксы ("организация может быть эффективной даже при посредственном персонале"; "самый лучший персонал может работать неэффективно, если неэффективна организация в целом"):[3]., авторы на конкретных примерах действующего законодательства, организационных структур, административных процедур предлагают муниципальным служащим практические знания об их общественной миссии, правах и обязанностях, механизмах профессиональной оценки труда, повышения  квалификации, и т.п. В итоге читателю передается авторская убежденность в том, что эффективность начинается с осознания  слабых и сильных сторон своей организации, что в основе мотивации труда работников муниципальной службы должна лежать прямая оценка населением (а не государственными органами) количества и качества оказанных муниципальных услуг.

Помимо этого авторы взяли на себя труд собрать и изложить в данном пособии "разбросанные" по различным источникам нормативы, инструкции, методики, которые необходимы муниципальному служащему в его практической деятельности.

 Структура работы позволяет соединить, казалось бы, несовместимые вещи. С одной стороны, дать муниципальным служащим пищу для размышлений о собственной роли и деловой карьере, показать роль и место муниципальных служб в социально-экономических преобразованиях, происходящих в мире, стране, регионе; а с другой, - снабдить  конкретной нормативной правовой документацией о функциях, задачах, правах, обязанностях, рекомендовать наилучшие способы аттестации, повышения квалификации, обеспечения защиты своих работников, научить их грамотно строить собственную деловую карьеру.

В первой главе авторы раскрывают факторы, обуславливающие взаимозависимость процессов развития государства и МСУ; анализируют правовые новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показывая в частности общие и отличительные черты государственной и муниципальной службы. Здесь же авторы обосновывают, почему именно муниципальную службу они считают технологической основой развития российской государственности.

Во второй и третьей главах авторы раскрывают на примере Новгородской области содержание нормативных правовых актов, регламентирующих блок вопросов, связанных с правовым статусом (права и обязанности муниципальных служащих, ограничения и гарантии предусмотренные на муниципальной службе), а также связанных с прохождением муниципальной службы.

Четвертая глава, содержит описание процесса создания в Новгородской области системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Г. Х. Лобанов,

Российский директор проекта Тасис

"Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии"

Введение

В условиях кардинальной трансформации российского общества и государства на местные (муниципальные) органы управления ложится нелегкая задача обеспечения стабильных условий жизнедеятельности населения. Успешное решение этой задачи в настоящее время осложнено многими обстоятельствами. Государственный патернализм (как политика в недавнем прошлом) вытеснил из социальной практики местных сообществ формы защиты коллективных интересов, законсервировал развитие социальных технологий, не стимулируя "включение в оборот" человеческого потенциала муниципальной службы. На фоне традиционных для России административно "жестких" методов управления это обстоятельство представлялось уместным, но современный взгляд на муниципальную службу ставит стратегической целью ее укрепление и развитие в ином качестве: как технологически мощную и наиболее демократическую (приближенную к населению) публичную власть. Организовывая выполнение этой важной миссии, оптимизируя управление на региональном и федеральном уровне в интересах муниципального, государство тем самым одновременно изменяет и общество и себя.

Государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, но, благодаря организационной обособленности местного самоуправления (МСУ) от государственной власти, интерес представляют различия в содержании этих двух видов деятельности. Главное отличие выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством). В ее нынешнем виде муниципальная служба становится "рациональной бюрократией", ориентированной на взаимодействие с другими уровнями публичной власти (в зависимости от степени автономии, предоставляемой МСУ государством).

·       Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем не менее, «начинка» ряда отраслевых нормативных правовых актов нередко выходит за пределы данного правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к МСУ как к явлению второстепенному на политической арене России не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права. Между тем этот процесс отличается удивительной (по меркам пореформенной России) комплексностью и последовательностью, что позволило В. И. Фадееву уже в 1994 г. обосновать появление в России новой отрасли права – муниципального[4]. Для сравнения: первый федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, вступил в силу только в 1999 г.

Выстраивание эффективной системы муниципального управления - не первая попытка в отечественной истории, но России, поменявшей несколько общественных укладов за ХХ столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих в этой области.

«Все это подводит к мысли о том, что проблема, скорее всего, не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности организованности и технологиях его осуществления» подчеркивает Г. В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний»[5]. 

Принципы управления, которыми и сегодня вынуждены пользоваться руководители муниципальных образований, в основном были заложены в начале Х1Х века[6]. Они ориентированы на "жесткие" (механистические, численные) методы управления, в которых упор делается на использование материально-вещественных факторов и ресурсов. Мерой успешности управления хозяйственной жизнью становится ее отражение в плане (программе). За скобками основного внимания оказывается главный - человеческий -  потенциал. Фактически не жизнь изменяет план, а план изменяет жизнь[7]. Достаточно длительное следование этим принципам породило несколько разрушительных диспропорций и тенденций, которые государственная идеология долгое время скрывала от внимания общественности, несмотря на обилие конкретных фактов функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении.

На самом деле управление можно считать социально успешным, если в рамках конкретного временного отрезка субъекты управления (органы государственной власти, МСУ, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых ими объектов (людей и различных проявлений их деятельности). Этого можно добиться лишь в результате максимальной приближенности субъекта к объекту управления (лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть). Кроме того, в этом случае содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами и сам процесс управления становится адаптивным и позволяющим быстро и гибко реагировать на ситуативный выбор управляющих воздействий таким образом, чтобы избежать кризисов, конфликтов и т. д. Разумеется, в локальных рамках отдельного муниципалитета сделать это проще и быстрей, чем в рамках региона или всей страны. С другой стороны, нельзя что-то кардинально изменить на локальном уровне, если на более высоких уровнях власти и управления для этого не созданы соответствующие правовые и технологические условия. На оптимизации этих двух противоречивых возможностей строится система взаимоотношений «государственная власть – МСУ – человек».

До 1991 года главной функцией МСУ было выполнять плановые задачи (реализовывать программы действий) в условиях жесткой нормативно-правовой базы и контроля исполнения "сверху - вниз". Содержание этой функции определяло иерархию качеств, требуемых от работников аппарата управления (исполнительность, усидчивость, добросовестность). Их формирование обеспечивалось соответствующим социальным заказом в адрес системы социализации (образование, нормативная база, система материального стимулирования и поощрений, др.). Объективные и субъективные факторы, действовавшие в рамках социального заказа, формировали и определенную корпоративную культуру муниципальной службы. "Объекты управления" строили заводы, прокладывали улицы, содержали городскую (сельскую) инфраструктуру, поэтому "субъекты управления" рекрутировались из инженеров, техников, педагогов, владеющих конкретными знаниями и инструментами в соответствии с полученной специальностью. Набор моральных качеств формировался и обеспечивался соответствующей кадровой политикой, которая давала политический мандат на профессиональное управление. При этом влияние местных администраторов на "процессные" факторы и технологию управления оставалось минимальным.

Социально-экономические реформы последнего десятилетия привели к тому, что в муниципалитетах появилось большое количество самостоятельных хозяйствующих субъектов, которые сами начали создавать бизнес-планы, строить дороги и улицы, формировать свою инфраструктуру. При этом неизбежно возникали социальные конфликты, требующие новых управленческих реакций и алгоритмов реагирования на новые ситуации. Это потребовало адекватного изменения структуры и иерархии функций управления. На первый план в иерархии управленческих функций вышли такие как координация, посредничество, политика (прежде всего создание системы политических противовесов). В структуре профессиональной компетентности управленцев начинают доминировать новые качества - способность действовать в среде повышенной социальной конфликтности, умение разбираться в социальных коммуникациях и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в "информационной разноголосице").

Сегодня органы МСУ лихорадочно осваивают социальные технологии, буквально "вырывая" соответствующие полномочия и информацию у вышестоящих государственных органов и отдельных руководителей, «засидевшихся» на сложившихся стереотипах функционирования и поведения.

При этом для региона в целом (как совокупности муниципалитетов) актуализируются функции, связанные с созданием комплексной системы развития территории, основанной на местной информационной, научной, аналитической базе. Приобретают новое звучание термины: стратегическое развитие, социальное планирование, региональная политика, ресурсы, человеческий потенциал, инвестиционная привлекательность и др.

 Процесс передачи (приема) управленческих полномочий, функций и технологий зачастую происходит неосознанно, спонтанно, противоречиво накладываясь на экономические, политические, культурные, психологические факторы, создает "информационную разноголосицу". В результате перегруженные системы управления по своим рабочим характеристикам перестают адекватно реагировать, координировать и прогнозировать происходящие процессы, теряя свою эффективность.

Эти причины[8] не снимают главной (для органов МСУ) задачи: обеспечить условия социально-экономического развития территории в интересах постоянно или преимущественно на ней проживающего населения, поддерживать в людях чувство уверенности в завтрашнем дне, выйти из критической ситуации, смягчить бремя неизбежных издержек в процессе реформ, опираясь на материальные и нематериальные ресурсы. 

Учитывая, что Новгородская область не располагает мощными природными сырьевыми ресурсами (нефть, газ, руда и т.п.), за счет которых в других регионах продолжают решаться социальные проблемы, авторы полагают, что человеческий ресурс на сегодняшний день остается главным резервом Новгородской области, а научно-методическая разработка и реализация его потенциала, становится стратегической и политической задачей дня.

Это обстоятельство заставляет региональную и муниципальные власти обратиться к условиям, способствующим развитию человеческого фактора. МСУ в таком контексте рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений, а муниципальная служба - как социальная технология, направленная на устойчивую эффективную защиту интересов местных сообществ. Эта социальная технология реализуется как средствами рациональной бюрократии[9], так и новыми для российской практики "моделями службы", основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем[10].

Глава 1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления Новгородской области

На протяжении последних лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов, который привлекает внимание, является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. Наличие эффективной системы на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления.  Переход к местному самоуправлению обусловлен объективностью развития институтов гражданского общества, сопровождающимся, в том числе, процессом делегирования государственных властных полномочий на уровень местного самоуправления.

Реформа - всегда крайне противоречивый и сложный процесс, который занимает достаточно длительный период времени. С этой точки зрения, реализация первого в современной истории России «закона о власти» не является исключением[11].

Реализация этого закона с 1995 г. «прокладывает дорогу» всем основным социально-политическим изменениям в стране. В этот процесс вовлечены все уровни публичной власти России: федеральный, субъекта Федерации, муниципальный.

Реформа местных властей осложнена рядом мощных субъективных факторов, в том числе тем, что управление, всегда изменяя и трансформируя других, обязано прежде всего изменять себя, преодолевая сложившиеся стереотипы "ожидания лучшего" не от своей собственной деятельности и активности граждан, а извне - от "начальника", президента, правительства, Запада, партии, губернатора и т.д.

На местном уровне, кроме того, социальные изменения сопряжены с еще рядом факторов:

-   реформа местных властей (является неотъемлемой частью конституционной реформы) должна осуществляться в строгом соответствии с реформой публичной власти в целом, т.е. процессы строительства федеративного государства и становления института местного самоуправления должны быть в значительной степени синхронизированы;

-   по ходу реформы местных властей затрагивается широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической и другим сферам, поэтому для успешного продвижения реформы требуется высокий уровень квалификации работников федеральных, региональных, муниципальных структур власти, а также координация их действий в рамках осуществления единой политики;

-   реформаторские действия осуществляется в условиях становления российской научной школы муниципального права, поэтому ключевым фактором реформирования на всю глубину "реформируемой массы" управленцев становится модернизация системы подготовки кадров для органов местного самоуправления в центре и на местах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему общих принципов организации местных сообществ. Этот и другие Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и закону «Об общих принципах …». Тем не менее, нередко «начинка» нормативных актов выходит за пределы данного правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к местному самоуправлению как к явлению второстепенному на политической арене России не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права. Между тем этот процесс отличался удивительной (по меркам пореформенной России) комплексностью и последовательностью, что позволило. В. И. Фадееву еще в 1994 г обосновать появление новой отрасли – муниципального права[12]. Для сравнения отметим, что первый Федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, вступил в силу гораздо позже - в 1999 г.

Несмотря на то, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации вобрала в себя наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления, в обществе продолжает доминировать мнение о том, что в кризисной ситуации необходимо укрепление административной вертикали для сохранения управляемости государством (в его узком понимании).

Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть эффективным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российской государственности.

1.     Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне.  Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений,  когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирования отношений в обществе на самом низовом уровне[13]. Типичным проявлением данной тенденции в нашей стране является период НЭПа в России в 20-е годы. Таким образом, изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений, закрепляемых соответствующей системой рациональных бюрократических процедур[14].

2.     Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран в крайне тяжелые кризисные моменты их истории на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними[15]. Реформа местного самоуправления в России первоначально имела в качестве движущей силы два фактора:

  •  неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;

  • желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти.

3.     С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект и субъект управления в данном случае максимально приближен к друг другу.

Фактором, объективно способствующим зарождению и развитию местного самоуправления, способствуют факторы субъективные, представленные в частности, действиями органов государственной власти, которым, в силу их значимости, мы не можем хотя бы коротко не уделить внимание:

1.     введение местного самоуправления в РФ осуществлялось волевым решением «сверху»;

2.     этот шаг представлял собой уступку общественному давлению с не до конца продуманными и просчитанными вариантами дальнейшего политического и социально-экономического развития страны;

3.     по мере адаптации верховной власти к новым реалиям у нее появляются вполне естественные желания и способность регулирования работы муниципальных структур.

Безусловно, органы государственной власти влияли и будут влиять на процесс развития местного самоуправления, в то же время согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве органов государственной власти. Основанием для организационной обособленности местного самоуправления служит наличие самостоятельного объекта муниципальной деятельности – вопросов местного значения. Это значит, что:

-  органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решениями суда;

- муниципальные образования вправе самостоятельно определять свою административную структуру, адекватную необходимости эффективной реализации вопросов местного значения.

Задолго до принятия Конституции РФ 1993 г., статью 12 которой мы выделяем особо, классический вариант отличия местного самоуправления от государственной власти описан  Л. А. Велиховым в книге «Основы городского хозяйства»[16]. Он отмечает четыре принципиальных положения:

1. Муниципальная власть это власть подзаконная. И в отличие от суверенной государственной власти не может реформировать себя и действует в пределах, определенных ей властью государственной.

2. Муниципальное управление подразумевает обязательное наличие строго очерченного круга обязанностей, в рамках которых его решение окончательно.

3. Под эту выделенную компетенцию органы местного самоуправления должны наделяться самостоятельными ресурсами в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4.  Обязательным признаком муниципального управления является наличие выборных органов власти.

Эти положения диалектичны по своей природе. С одной стороны, они демонстрируют отличие самоуправления от государственной власти, с другой стороны -–подчеркивают их неразрывную связь.

Анализ содержания объективных и субъективных факторов, способствующих и сопутствующих появлению и функционированию местного самоуправления, показывает, что оно должно сохраниться и получить дальнейшее устойчивое развитие как необходимое условие развития государства. В этом нас убеждают и европейская практика, и собственный исторический опыт. Введя земское самоуправление по Положению 1864 г. и, отказавшись от него после Октябрьской революции 1917 г., Россия вернулась к идее местного самоуправления в очередной раз в период нового кризиса государства. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Здесь есть что обсудить.

Поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на наш взгляд, надо было вносить сразу после его вступления в силу 01.09.1995 г., поскольку определение понятия «местное самоуправление» (см. статью 2) как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения уже тогда представлялось нежизнеспособным. Тем самым в основу конструкции местного самоуправления была положена теория свободной общины, которая признавала общину естественно сложившейся корпорацией, по существу независимой от государства. В большей степени отвечает отечественной истории и сегодняшним реалиям базирующееся на государственной теории местного самоуправления определение, данное в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в котором под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею  в интересах населения муниципального образования.

Тридцать вопросов местного значения, изложенных в ст.6 Федерального закона «Об общих принципах…» и отнесенных к ведению муниципальных образований, требуют от органов местного самоуправления обладания реальной способностью их осуществлять (финансово-экономической в первую очередь), а не только самостоятельности и ответственности населения, которое в итоге предъявит претензии к власти за нереализованные задачи, вмененные ему же федеральным законом.

Таким образом, в 1995 г. возобладал "романтический" подход к идее местного самоуправления, сохраняющийся по настоящее время.

Изменения в закон «Об общих принципах…», которые необходимо вносить сейчас:

1)       согласно ст.8 закона, в Уставе муниципального образования отражаются «наименования и полномочия …должностных лиц местного самоуправления». Это значит, что изменения структуры администрации (исполнительного органа), наименования должностей, перераспределение полномочий между должностными лицами должны быть предметом обсуждения представительного органа с последующим принятием решения и внесением изменений в Устав, которые должны быть зарегистрированы и опубликованы. На наш взгляд, вопросы подобного рода должны решаться Главой муниципального образования путем издания постановлений (распоряжений);

2)       согласно ст. 21 Закона Уставом муниципального образования осуществляется регламентация муниципальной службы, (статус служащего, социальные гарантии, условия и порядок прохождения службы, требования к должностям и т.д.). Такой подход «утяжеляет» Устав, делает его излишне детализированным. Надо дать возможность муниципалитетам на данной стадии развития местного самоуправления регулировать вопросы муниципальной службы отдельным Положением, что позволит более четко и оперативно реагировать на возможные изменения;

3)       "мина замедленного действия", заложенная под систему управления в целом – норма, содержащаяся в  абзаце 3 части 1 ст.12 Федерального закона «Об общих принципах…» – «население городского, сельского поселения независимо от его численности  не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Трудно говорить о реальной способности «управлять частью государственных дел» в населенном пункте в 200, 100 и т.д. человек. Отметим, что в ст.1 этого же Закона под муниципальным образованием понимается населенная территория, имеющая муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, что неизбежно порождает множественность субъектов управления и потерю управляемости регионом;

4)       право определения территориального уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, необходимо предоставить субъектам Федерации. Кроме этого, должна быть предусмотрена возможность наделения договором органов государственной власти субъектов федерации вопросами местного значения, отнесенным к ведению муниципальных образований. Принцип недопустимости передачи вопросов местного значения на уровень субъекта Федерации, неукоснительно соблюдаемый с момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах …», был востребован на начальной стадии, когда важно было сформировать предметы ведения всех трех уровней публичной власти.

Если абстрагироваться от содержания пусть и очень важного, но только одного закона о местной власти и рассмотреть возможные изменения в системе в целом, целесообразно сделать это через характеристику четырех основ местного самоуправления: правовую, организационную, территориальную, финансово-экономическую.

Правовая основа

На наш взгляд, перспектива укрепления правовой основы местного самоуправления состоит в том, что эта сфера должна быть отнесена к компетенции субъекта Федерации при установлении в Основном законе страны институциональных гарантий финансово-экономического и судебно-правового характера. Аналог – Федеративная Республика Германия, конституция которой ограничивается несколькими нормами о принципах и финансовых основах местного самоуправления. В рамках распределения законодательной компетенции между Федерацией и землями, вопросы местного самоуправления входят в компетенцию земель.

Территориальная основа 

Спецификой современной российской модели является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления, а так же отказ от унификации как самой структурной организации органов местного самоуправления, так и унификации системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учитывать особенности различных территорий России по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, по историческим и национальным традициям народов, проживающих на территории. В императорской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России[17].

Абсурдность содержания ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» усиливается тем, что на сегодняшний день 30 вопросов местного значения, содержащиеся в статье 6 данного закона и составляющие основу местного самоуправления, по сути, неделимы. Можно ввести механизм двухуровнего (трехуровнего) местного самоуправления, где «развести» вопросы местного значения по разным уровням территориальной организации без подчинения одного муниципального образования другому. Это будет возврат в эволюционное русло развития института местного самоуправления, начало которому было положено с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (апрель 1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991).

         Организационная основа

         Вариант замещения должности Главы муниципального образования через прямые выборы в 1996 году представлялся предпочтительным, поскольку обеспечивал руководителю исполнительной власти легитимность, по крайней мере, не меньшую, чем депутатам соответствующего представительного органа. Но в 1997 году вступил в силу в новой редакции Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключивший возможность отзыва Главы муниципального образования посредством референдума. Конституционный Суд Российской Федерации свим постановлением от 19.05.98 подтвердил законность такого подхода. Сложилась ситуация, при которой избранный населением Глава муниципального образования в течение срока полномочий отвечает, по сути, сам перед собой. При соблюдении органами местного самоуправления действующего законодательства механизм контроля, закрепленный в ст.49 этого Федерального Закона, не обеспечивает их ответственность перед населением и государством за процесс социально-экономического развития территории. На наш взгляд, необходим механизм административного контроля за работой исполнительной власти в муниципальном образовании. Обратимся к российскому историческому опыту. По положению 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений по мотивам противоречия закону или целесообразности. В случае возникновения спора его решение передавалось на усмотрение Сената. Такую же схему можно заложить и сейчас, убрав, естественно, мотивы "губернаторской целесообразности".

         Вспомним также, что председатель уездной земской управы (исполнительного органа) утверждался в должности губернатором, а губернской земной управы  –  министром внутренних дел.

         Сегодня может оказаться востребованным новый порядок замещения должности Главы муниципального образования с участием трех субъектов правоотношений: собственно кандидата, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти  субъекта Российской Федерации), собрания представителей, специально формируемого только для осуществления процесса замещения должности Главы. При этом в состав собрания входят депутаты представительного органа местного самоуправления, представители политических партий и общественных организаций, ассоциации товаропроизводителей, совета ветеранов, профсоюзных организаций, трудовых коллективов. Принципы формирования и деятельности собраний представителей определяются законом субъекта Российской Федерации. Кандидатура(ы) на замещение должности Главы муниципального образования может (могут) вноситься советом представителей для последующего утверждения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо наоборот.

         Финансово-экономическая основа.

         Логика перехода к пониманию местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею заключается в том, что если правовую, территориальную, организационную основы местного самоуправления во многом должны определять субъекты Федерации, то в сфере финансово-экономических отношений главную роль необходимо отвести органам местного самоуправления. Налоговые поступления, насколько это возможно, должны формировать доходную часть местного бюджета. При этом в муниципальную собственность максимально широко передаются объекты здравоохранения и образования; социального, культурного, бытового назначения. У муниципальных образований должен быть интерес реально, а не номинально, управлять территорией и расположенными на ней объектами, зарабатывая на этом, а не выспрашивая, необходимые средства. В Новгородской области удельный вес бюджетов городов и районов в консолидированном бюджете области в 1995 г. составлял 60,5 %, в 2000 г. – 75,4 %, в 2001 г. – 66,5 %. Эти цифры сложились в результате:

1.            Передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации;

2.            Проведения на территории области не "посписочной", а "поуровневой" приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии обслужить.

С  1.01.2000 г., например, в бюджет г. Новгорода переданы расходы на содержание профессиональных училищ, ряда учреждений здравоохранения и финансирование платежей на неработающее население на общую сумму 50,3 млн. рублей. Одновременно в бюджет г. Новгорода передано зачисление 25 % (54,9 млн. рублей) акцизов на водку и ликероводочные изделия, ранее зачисляемых в бюджет. Проектом концепции социально-экономического развития области на 2002 год предусмотрено, что при определении нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований будет передано 65% собственных доходов, собираемых на территории области

         Все рассмотренное нами выше позволяет выйти на новый уровень обобщения и предложений.

Возможные изменения в области взаимодействия с органами государственной власти.

         На наш взгляд, конструкцию правоотношений в системе "государственная власть - местное самоуправление" необходимо перевернуть с "головы на ноги": закрепить за органами местного самоуправления доходные источники, а следовательно,  реальную возможность для самостоятельной работы, наделив государственную власть субъектов Федерации полномочиями методологического развития местного самоуправления и правом административного контроля за ходом реформы.

В этом случае нет необходимости в перераспределении полномочий – необходимо изменить сами «правила игры». Органы местного самоуправления максимально приближены к населению и способны решать конкретные проблемы своей территории наиболее эффективно. Но этот процесс должен быть управляемым со стороны субъекта Федерации, т.к. на муниципальном уровне решаются не просто «вопросы местного значения» (ст.6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а дела, относящиеся к категории публичных (а значит, выходящие за рамки просто местных вопросов).

Перечисленные нами проблемы с различной степенью детализации в настоящее время обсуждаются и учеными, и практиками, но никогда не будут решены, если не получат "технологического" решения, опирающегося на объективные инструменты (социальные технологии) современной теории управления процессом реформирования. К таким инструментам мы относим муниципальную службу, а также, в контексте с данным понятием, рассматриваем систему подготовки, переподготовки кадров управления как необходимую составляющую эффективной региональной и муниципальной политики.

Природу муниципальной службы можно определить следующим образом.

Поскольку муниципалитеты расположены на территории государства, являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет в себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие.

-    муниципальная служба является производной от государственной;

-   особенности муниципальной службы напрямую зависят от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления.

Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах.

Британская и французская модели (при их достаточно серьезных различиях в других  областях) предусматривают  включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором, - в бюрократическую схему).  В связи с этим муниципальная служба (с точки зрения ее прохождения) в значительной степени несет в себе черты государственной службы.

Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы.

Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.

Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления.

Второе отличие (по объему компетенции персонала) мы выделяем при помощи метода сравнительного анализа двух понятий – «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…»

Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной (да и о муниципальной службе тоже) – служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете, самого высокого начальника – императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…»[18]. Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г. В. Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая – дело не в названии, а в сути), и другая – наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции».[19] По оценке Г. В. Атаманчука, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии на наемно-трудовую модель  «наложилась» политическая (или "деятельностная") концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной – «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» – свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем»[20].

Главным в практике принятой нормативной модели, безусловно, является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц,  а  не с целями и функциями государства.

В случае с муниципальной службой, как мы могли уже убедиться, концептуальное оформление нового вида служебной деятельности в Российской Федерации является иным. Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится).

Г. В. Атаманчук проводит прямую зависимость между состоянием российского общества и современной концепцией построения государственной власти: - «…невзирая на более чем столетний непрерывный кризис нашей страны по вине государственной власти, российское общество так и не сформулировало критериев и процедур, по которым можно было бы анализировать, оценивать и совершенствовать государственную власть. До сих пор все погружено в субъективистские суждения личностных вкусов и поиски "харизматических" руководящих кадров. Правда, когда мы оглядываемся в прошлое, то уже знаем, что почти никто из так называемых великих не принес особой пользы Отечеству, но в будущем все еще надеемся такого найти. Между тем, мировое сообщество давно, по крайней мере с окончанием последней войны, осознало, что только жесткая, т.е. не нарушаемая произвольно правовая и организационная институционализация государственной власти способны хоть как-то поддерживать ее сущностные, а не мнимые, призрачные качества»[21]. Несмотря на то, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, именно несовпадение двух видов службы по содержанию деятельности и объему компетенции персонала (формальная ориентированность муниципальной службы на служение не только первому лицу, но и муниципальному сообществу) дает нам основание рассматривать муниципальную службу в ее нынешнем виде как технологическую основу развития российской государственности, говорить о муниципальной службе как о рациональной бюрократии, ориентированной на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти РФ. Можно предположить, что эволюция муниципальной службы должна происходить по направлению к формированию рационально-менеджерского типа службы. Отправной точкой движения при этом является содержание муниципальной службы переходного периода, которое составляют сущностные черты четырех типов, перечисленных во Введении.

В настоящее время очевидно, что в большинстве субъектов Российской Федерации используется наемно-трудовая концепция (например, Московская, Тверская, Новгородская области). Такой подход, безусловно, оправдан исторически, отвечает ментальности российского населения, позволяет говорить о том, что мы не «размениваемся» на бездумное копирование чужого опыта, придерживаемся традиций и т.д. Вопрос только в том, насколько эти традиции адекватны естественноисторическому процессу. Концентрация власти и полномочий в рамках переходного периода обоснована в том случае, если предполагает последующую деконцентрацию и включение в процесс развития общественных инициатив в качестве «самостоятельных проектов» большого числа юридически и физических лиц.

Еще в 40-х гг. ХХ века Карл Поппер отмечал, что «марксисты не смогли осознать принципа, согласно которому всякая широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не личностной» и «всякая демократическая долгосрочная политика должна разрабатываться в рамках безличных институтов»[22]. При всем уважении к нашему прошлому и нашей истории, политическим руководителям вчерашнего и сегодняшнего дней, необходимо согласиться, отталкиваясь от реального положения вещей, что в замечании Карла Поппера есть нечто большее, чем просто рациональное зерно.

Есть резон в очередной раз присмотреться к системам местного самоуправления других стран отнюдь не с целью обязательной последующей ломки складывающегося на сегодня концептуального подхода к муниципальной службе. Содержание периода, который мы сейчас переживаем на пути реформирования местного самоуправления, подсказывает необходимость принятия взвешенных решений эволюционного характера, синтезируя отечественный и зарубежный опыт.

Однако было бы неверным думать, что идеология оставляет за чиновниками роль «винтиков» или «приводных ремней» власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге «На службе нации» премьер министр Франции М. Дебюре. Он отмечал, что все большую популярность в среде чиновников получает не «теория пассивного подчинения», предполагающая исполнение любого законного приказа без колебаний и недовольства, а «теория разумного управления», признающая за чиновником право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его согласия, определенный маневр в исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия – во внешних отношениях с другими ветвями власти и клиентами[23]

Структурные элементы муниципальной службы как технологической основы и их содержание будут рассмотрены подробно в следующих главах.

 Глава 2. Правовое положение муниципальных служащих в Новгородской области

Осуществление правового регулирования муниципальной службы действующим законодательством предусмотрено не во всех уровнях публичной власти: федеральном, субъекте Федерации, муниципальном.

Статья  4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит регулирование основ муниципальной службы к полномочиям федеральных органов государственной власти. Принятый в развитие этого положения закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (устанавливающий общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих) вступил в силу 8 января 1998 года.

В свою очередь, статьей 5 закона  «Об общих принципах …» законодательство о муниципальной службе отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Согласно статьи 8 этого Закона, в Уставе муниципального образования должны быть отражены условия и порядок  организации муниципальной службы, гарантии прав должностных лиц местного самоуправления, правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должности, статус служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление  службой в соответствии с законами  субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Таким образом, мы можем отметить, что все, связанное с деятельностью муниципальных служащих, как правило, регламентировано нормами права. Кроме того, содержание структурных элементов муниципальной службы как правового института определяется нормативными правовыми актами органов государственной власти обоих уровней и местного самоуправления.

Свой правовой статус муниципальный служащий приобретает на основе соответствующего законодатель­ства в связи с замещением муниципальной должности. В основе его правового статуса лежат слу­жебные нормы, определяющие права, обязанности, ограничения и гарантии.

Степень регулирования элементов правового статуса на федеральном уровне  различна. Закон «Об основах…» содержит широкий перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, чего не скажешь о двух других  составных частях  - правах и обязанностях, которые должны устанавливаться Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (в соответствии с законом «Об основах…», иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации). Нетрудно предположить, что при разработке этих разделов законов большинство субъектов РФ использовали аналогичные нормы Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ».

2.1. Основные права и обязанности

Муниципальный служащий является наемным работником, состоит в трудовых правоотношениях с руководителем органа местного самоуправления и поэтому на него распространяются основные права и обязанности установленные «Кодексом законов о труде РФ».

Согласно ст.2 КзоТ РФ каждый муниципальный работник имеет право:

·        на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены;

·        на возмещение ущерба, причиненного повреждением здоровья в связи с работой;

·        на равное вознаграждение за равный труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера;

·        на отдых, обеспечиваемый установлением предельной продолжительности рабочего времени, сокращенным рабочим днем для ряда профессий и работ, предоставлением еженедельных выходных дней, а также оплачиваемых ежегодных отпусков;

·        на объединение в профессиональные союзы;

·        на социальное обеспечение по возрасту, при утрате трудоспособности и в иных установленных законом случаях;

·        на судебную защиту своих трудовых прав.

Работник обязан:

·        добросовестно выполнять трудовые обязанности;

·        соблюдать трудовую дисциплину;

·        бережно относиться к имуществу предприятия, учреждения, организации;

·        выполнять установленные нормы труда.

В то же время КзоТ РФ допускает возможность установления особых условий труда для отдельных категорий работников, что позволяет сформулировать систему нормативных актов о муниципальной службе, затронув и сферу прав и сферу обязанностей муниципальных служащих.

 Особую значимость в структуре правового статуса муниципального служа­щего занимают его служебные права. В областном законе «О муниципальной службе в Новгородской области» (ст.12) их перечисление занимает 11 пунктов, согласно которым каждый муниципальный служащий вправе:

а) на письменное оформление содержания и объема должностных полномочий и создание организационно-технических условий для их испол­нения;

б) принимать решения или участвовать в их подготовке в соответст­вии с должностными обязанностями;

в) запрашивать и получать в установленном порядке от органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, организаций, граждан и общественных объединений необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы;

г) посещать в установленном порядке для выполнения должностных полномочий организации, независимо от форм собственности;

д) вносить в любые инстанции предложения по совершенствованию муниципальной службы;

е) на продвижение по службе, увеличение размера денежного содер­жания с учетом результатов работы, уровня квалификации и стажа работы;

ж) повышать квалификацию, проходить переподготовку за счет средств местного бюджета;

з) знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяс­нения;

и) требовать служебного расследования для опровержения порочащих его честь и достоинство сведений, касающихся прохождения им муници­пальной службы;

к) обращаться в вышестоящие органы, суд для решения споров, свя­занных с муниципальной службой;

л) объединяться в профессиональные союзы.

Нормативными правовыми актами муниципального образования мо­гут устанавливаться иные, дополнительные права муниципального служащего, не противоре­чащие Конституции РФ, федеральному и областному законодательству.

Обязанности возлагаемые на муниципальных служащих, можно разделить  на 3 группы, классифицировав их в зависимости от уровня правового регулирования и функциональной наполняемости. При этом, по содержанию обязанности, входящие в первую и вторую группу, мы определяем как обязанности существенные, неотъемлемые от статуса муниципального служащего, а входящие в третью – как факультативные, выполнение которых обусловлено наступлением конкретных обстоятельств.

Первая группа - общие обязанности. Они установлены  законом «О муниципальной службе в Новгородской области» (ст.13). В соответствии с ними каждый муниципальный служащий вне зависимости от занимаемой должности должен:

а) добросовестно осуществлять свои функции в пределах предостав­ленных ему прав и установленных должностных обязанностей, в соответствии с федеральным и областным законодательством, нормативными право­выми актами муниципальных образований;

б) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных, а также унижающих человеческое достоинство;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

г) своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рас­сматривать обращения граждан и организаций в органы местного са­моуправления в соответствии с поручением руководителя или иного уполномоченного должностного лица органа местного самоуправле­ния и разрешать их в порядке, установленном федеральным и област­ным законодательством и нормативными правовыми актами муници­пального образования;

д) хранить государственную и иную, охраняемую законом, тайну, а также ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и досто­инство граждан;

е) поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполне­ния должностных обязанностей;

ж) соблюдать нормы служебной этики, установленный служебный распорядок, должностные инструкции, порядок обращения со слу­жебной информацией, не совершать действий, затрудняющих работу органов местного самоуправления, а также приводящих к подрыву ав­торитета муниципальной службы.

Кроме того, на муниципального служащего с его согласия может быть возложено исполнение должностных обязанностей по другой муниципальной должности муниципальной службы на срок не более 3-месяцев с оплатой по соглашению между руководителем органа местного самоуправления и муниципальным служащим.

Выделяемая нами вторая группа существенных обязанностей муниципальных служащих носит уже не общий, а персонифицированный характер и может быть определена как профессиональные (должностные) обязанности. По сути, речь идет о конкретизации обязанностей первой группы, формирующей очертания той или иной муниципальной должности. Они фиксируются в должностных инструкциях и утверждаются распоряжением (приказом) руководителя органа (подразделения органа) местного самоуправления.

 Качество выполнения муниципальным служащим этой группы обязанностей является предметом обсуждения при проведении аттестации и при сдаче квалификационного экзамена на присвоение очередного квалификационного разряда.

Третья (факультативная) группа – специальные обязанности. Они могут быть востребованы на основании постановления (распоряжения) руководителя органа местного самоуправления при необходимости организации внутриструктурного и межструктурного взаимодействия. Мы говорим о ситуациях, когда на должностное лицо органа местного самоуправления может быть на определенное время возложена обязанность координации работы других структурных подразделений  и служащих, решающих разноплановые задачи для достижения общего результата.

 

2.2. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Ответственность муниципальных служащих.

Наличие прав и обязанностей обуславливает установление различных общих и особенных ограничений в профессиональной деятельности муни­ципального служащего.

В соответствии с областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области» (ст.15) муниципальный служащий не вправе:

а) занимать другую должность в органах государственной власти и органах ме­стного самоуправления, в организациях, общественных объединениях, за­ниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через до­веренных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией независимо от ее организационно-правовой формы, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении коммерческой организацией входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами;

в) быть представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на службе, либо ему непосредственно подчиненном и подконтрольном;

г) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое муниципальное имущество и служебную информа­цию;

д) получать в связи с исполнением должностных полномочий денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения от юридических лиц и граждан;

е) выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и гра­ждан, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также Новгород­ской области или на взаимной основе по договоренности между государст­венными органами Российской Федерации, Новгородской области, а также органами местного самоуправления и соответствующими органами ино­странных государств;

ж) принимать участие в забастовках, а также в иных действиях, нару­шающих функционирование органов местного самоуправления;

з) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, движений, общественных объединений, в том числе религиозных объединений, для пропаганды отношения к ним. В органах местного само­управления не могут образовываться структуры политических партий, об­щественных и религиозных объединений, за исключением профессиональ­ных союзов;

и) использовать после прекращения муниципальной службы информа­цию, которая стала ему известна в связи с исполнением должностных пол­номочий и составляет государственную, служебную или иную, охраняемую законами тайну.

В случае нарушения муниципальным служащим первых двух требований, он, по предписанию руководителя органа местного самоуправления, обязан в течение одного месяца сделать выбор в пользу муниципальной службы или иной деятельности, если иное не установлено федеральным или областным законодательством.

Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты ак­ций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами. Законы субъектов Федерации (в том числе и Новгородской области) констатируют факт необходимости реализации этого правила не отвечая на вопрос о том, как это осуществить практически. Введенный ч.4 ст.209 Гражданского Кодекса Российской Федерации институт доверительного управления позволяет собственнику, в том числе и муниципальному служащему, передавать другим лицам свои права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В связи с ограничениями по службе, установленными ст.11 Федерального закона «Об основах…», это право трансформируется в обязанность для муниципального служащего.

Безусловно, концепция договора доверительного управления для муниципальных (и государственных служащих) должна быть разработана на федеральном уровне. Можно предположить, что это будет лицензируемый вид деятельности, осуществляемый юридическими лицами в виде финансово-кредитных учреждений. Скудость бюджетов подавляющего числа муниципальных образований, снижающийся удельный вес собственных доходов в структуре местного бюджета, необходимость финансирования защищенных статей – все это говорит в пользу того, что органы местного самоуправления  не должны необдуманно идти на дополнительные обременения в виде гарантий муниципального образования конкретному чиновнику, тем более, что, согласно общим положениям «под доверительным управлением имуществом понимается  самостоятельная деятельность управляющего по наиболее эффективному  осуществлению  от своего имени правомочий собственника и (или)  иных прав другого лица (учредителя управления) в интересах  последнего  или указанного  им лица (выгодоприобретателя)».[24] Самостоятельная деятельность управляющего от своего имени под гарантию  муниципального образования (читай: жителей муниципального образования) в обязательном порядке должна предусматривать механизм согласования действий управляющего и муниципалитета. 

В структуре ответственности муниципального служащего областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области» предусматривается ответственность муниципального служащего за совершение противоправных действий при осуществлении муниципальной службы. Ответственность выражается в применении к муниципальному служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными. Выделяют следующие виды: дисциплинарную, административную, уголовную ответственность[25]. Федеральный закон «Об основах…» (ст. 24) упоминает только дисциплинарную ответственность.

Дисциплинарные взыскания могут налагаться за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий, несоблюдение установленных законом ограничений, связан­ных с муниципальной службой.

Виды общей дисциплинарной ответственности изложены  в статье 135 КЗоТ и предусматривают 4 вида взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Законом Новгородской области «О муниципальной службе…» к упомянутым 4 видам дисциплинарных взысканий добавлен еще один – предупреждение о неполном служебном соответствии. Основанием для такого решения послужило содержание, во-первых, ч.2 ст.135 КзоТ Российской Федерации, согласно которой «законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников другие дисциплинарные взыскания», а во-вторых, Положение о дисциплинарной ответственности Глав администраций, утвержденного Указом Президента от 07.08.1992г..

 Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствую­щего органа местного самоуправления не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (в этот срок не засчитывается время болезни муниципального служащего или пребывания его в отпуске). Дисциплинарное взыскание объявляется в распоряжении руководителя, наложившего взыскание, и сообщается муниципальному служащему под расписку. В необходимых случаях данное распоряжение доводится до сведения персонала органа местного самоуправления, в котором работает привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания, как и прочие меры дисциплинарного воздействия, в трудовые книжки не записываются, за исключением случаев увольнения с муниципальной службы за нарушения дисциплины.

Снимается дисциплинарное взыскание автоматически, если в течение года со дня его применения муниципальный служащий не будет подвергнут новому. Взыскание может быть снято и до истечения года, если служащий не допустит еще одного нарушения дисциплины и проявит себя как добро­совестный служащий.

Муниципальный служащий, допустивший должностной проступок, по распоряжению руководителя органа местного самоуправления может быть временно (но не более, чем на 1 месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Муниципальный служащий, в случае сомнения в правомерности по­лученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководите­лю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит данное распоряже­ние, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения муниципаль­ным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Другим видом юридической ответственности муниципального служащего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам, наравне с остальными гражданами Российской Федерации, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами.

К уголовной ответственности муниципальные служащие привлекаются на общих со всеми гражданами Российской Федерации основаниях, поскольку они, в отличие от депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, не обладают неприкосновенностью на территории муниципального образования.

2.3. Виды и порядок реализации гарантий для муниципальных служащих

Перечень гарантий, для муниципальных служащих изложены в ст.15 Федерального закона «Об основах …».  В общем виде весь объем гарантий делится на гарантии при прохождении муниципальной службы  (связанные с исполнением работником должностных обязанностей) и ее прекращении. Этот перечень  носит открытый характер и позволяет субъектам Федерации и муниципальным образованиям осуществлять собственное правовое регулирование. В Новгородской области этот вопрос решен следующим образом. Областным законом к Федеральному списку добавлены еще две гарантии – переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения, а также обязательность получения согласия муниципального служащего на перевод на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, основываясь, во-первых, на принципе финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета, во-вторых, на том, что понятие «прекращение службы» поглощается более общим - «прохождение службы», Комитет государственной службы Новгородской области (как орган управления муниципальной службой) подготовил рекомендации в адрес муниципальных образований, посчитав возможным регулировать вопрос гарантий для муниципальных служащих, замещающих должности категории "Б", аналогично гарантиям, установленным для должностных лиц органов государственной власти Области законом «О государственной службе Новгородской области». Представительным органам местного самоуправления была предложена следующая редакция: «Установить, что при увольнении муниципальных служащих, замещавших муниципальные должности  категории «Б», в связи с прекращением полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления за данными работниками сохраняется средняя заработная плата (с учетом индексации денежного содержания в органах местного самоуправления) по ранее занимаемой должности до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня увольнения.

         В случае, если на новом месте работы лица, замещавшие муниципальные должности  категории «Б», получат заработную плату  ниже размеров их прежнего денежного содержания, им производится доплата до уровня прежней заработной платы (с учетом индексации денежного содержания в органах местного самоуправления), но не более одного года со дня увольнения с муниципальной службы».

         По состоянию на 01.12.2001 г. все муниципальные образования  сформированные на территории области, использовали эту редакцию при написании соответствующих разделов Устава, распространив эти гарантии и на лиц, замещающих выборные муниципальные должности (город Великий Новгород принял отдельный нормативный акт).

2.3.1. Денежное содержание муниципальных служащих

Областной закон «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области» вступил в силу с 1 января 2001 года. Он закрепляет основные моменты, связанные с денежным содержанием муниципальных служащих, денежным содержанием  лиц, замещающих муниципальные должности категории «А», служащих органов местного самоуправления, определяет порядок формирования фонда оплаты труда органов местного самоуправления и другие вопросы, связанные с оплатой труда персонала органов местного самоуправления. Учитывая, что подавляющее большинство муниципальных образований Новгородской области являются дотационными, при определении размера денежного содержания муниципальных служащих базовой является статья 134 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой «муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет право … ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации ...».

Денежное содержание муниципальных служащих состоит из должностного оклада и дополнительных выплат, включающих в себя:

-         надбавки к должностному окладу за:   

1.     квалификационный разряд

2.     за особые условия службы

3.     выслугу лет

-         премий по результатам работы.

 Выплачивается денежное содержание муниципальным служащим за счёт средств бюджета соответствующего муниципального образования.

Должностные оклады муниципальных служащих, а также служащих органов местного самоуправления области устанавливаются в зависимости от численности населения в городах, районах, посёлках, сельсоветах. Так, города и районы области делятся на 3 группы:

I.       свыше 100 тыс. человек

II.      от 50 до 100 тыс. человек

III.      до 50 тыс. человек

Посёлки, сельсоветы области делятся на 5 групп:

I.         свыше 8 тыс. человек

II.         от 4 до 8 тыс. человек

III.         от 1,5 до 4 тыс. человек

IV.        от 0,5 до 1,5 тыс. человек

V.         до 0,5 тыс. человек

Размеры должностных окладов муниципальных служащих и служащих органов местного самоуправления представлены в приложениях к областному закону.

Дополнительные выплаты можно условно разделить на обязательные и стимулирующие.

К обязательным выплатам, следуя этому делению, будут отнесены надбавка за выслугу лет и надбавка за квалификационный разряд. Естественно, что если у муниципального служащего нет необходимой выслуги лет, или ему не присвоен  квалификационный разряд, то он не получает и соответствующие надбавки. Но если он их имеет, то выплата надбавок становится обязательной и не зависит от субъективных факторов.

Размер надбавки за выслугу лет зависит от стажа муниципальной службы:

-         от 1 года до 5 лет  -  10 % от размера должностного оклада

-         от 5 до 10  -  15 %

-         от 10 до 15  -  20 %

-         свыше 15 лет  - 30 %

Эти параметры установлены областным законом «Об исчислении стажа государственной службы областных государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Новгородской области».

Надбавка за квалификационный разряд устанавливается муниципальному служащему после присвоения ему квалифицированного разряда.

Размер надбавки за квалификационный разряд установлен областным законом «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области», определен в рублях в зависимости от квалификационного разряда служащего.

К стимулирующим выплатам относятся надбавка за особые условия службы и премии по результатам работы. Порядок осуществления материального стимулирования определяет представительный орган местного самоуправления

Надбавка за особые условия службы устанавливается решением руководителя, который определяет ее размер, учитывая  сложность и напряжённость условий труда, уровень ответственности каждого работника, а также исходя из возможностей фонда оплаты труда. На финансовый год выделяется на выплату этой надбавки каждому муниципальному работнику 2,5 должностного оклада (ст.2 закона «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области»).

Премирование по результатам работы осуществляется, исходя из результатов деятельности конкретного муниципального служащего решением руководителя органа местного самоуправления.

Помимо денежного содержания муниципальный служащий имеет право на материальную помощь в размере двух должностных окладов в год, а также  на единовременное денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на муниципальной службе. Порядок выплаты материальной помощи и денежного вознаграждения также устанавливается представительным органом муниципального образования.

Кроме того, руководитель органа местного самоуправления имеет право выплатить муниципальному служащему материальную помощь в связи с утратой или повреждением имущества во время стихийного бедствия, пожара и т.п., в случае смерти члена семьи. Размер материальной помощи в этих случаях определяется руководителем непосредственно.

2.3.2. Пенсионное обеспечение муниципальных служащих

В соответствии с федеральным и областным законодательством, на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения  в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации. Ранее мы уже отмечали, что в гарантиях для муниципальных служащих, содержащихся в законодательстве о муниципальной службе, речь идет, в том числе, о пенсионном обеспечении за выслугу лет и пенсионном обеспечении членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (см. раздел 2.3).

На сегодняшний день в отношении  пенсионного обеспечения муниципального служащего и членов его семьи следует руководствоваться  действующим пенсионным законодательством, в частности, федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ». Тем не менее, это не значит, что они не вправе самостоятельно решать эту проблему. 

Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципальных служащих, в том числе и по пенсионному обеспечению. Органам местного самоуправления дано право устанавливать ежемесячные доплаты к пенсионному обеспечению муниципального служащего с учетом стажа муниципальной службы с использованием средств соответствующего местного бюджета.

При установлении ежемесячной доплаты к пенсионному обеспечению муниципальным служащим, муниципальные образования могут придерживаться порядка установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии, изложенного в Положении  об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 ноября 1999 года № 1233.

Лица, замещавшие муниципальные должности муниципальной службы, предусмотренные реестром муниципальных должностей  муниципальной службы, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии следующих условий:

а) стаж муниципальной службы составляет не менее 15 лет;

б) увольнение с муниципальной службы имело место по одному из следующих оснований:

-         ликвидация или реорганизация органа местного самоуправления или сокращение численности его штата;

-         увольнение с должностей муниципальной службы в связи с прекращением полномочий лиц, замещавших муниципальные должности категории «А» (выборные должности);

-         достижение предельного возраста, установленного федеральным законодательством о муниципальной службе;

-         обнаружившееся несоответствие замещаемой должности муниципальной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению муниципальной службы;

-         по собственному желанию в связи с выходом на пенсию.

Ежемесячная доплата к пенсии при наличии стажа муниципальной службы 15 лет устанавливается  в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.

Размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет. При этом сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней не может превышать 75 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.

При определении размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии для лица, получающего две государственные пенсии, учитываются их суммы.

Стаж муниципальной службы, дающий право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, определяется в соответствии с законом «Об исчислении стажа  государственной службы областных государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Новгородской области».

Размер ежемесячной доплаты к пенсии исчисляется по выбору лица, обратившегося за ее установлением, исходя из месячного денежного содержания муниципального служащего на день увольнения, либо на день достижения возраста, дающего право на государственную пенсию по старости в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации».

В состав месячного денежного содержания, учитываемого при определении размера ежемесячной доплаты к пенсии, включается:

-         должностной оклад;

-         надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

-         надбавка к должностному окладу за выслугу лет;

-         надбавка за квалификационный разряд;

-         премии, выплачиваемые по результатам муниципальной службы (кроме премий, носящих единовременный характер).

Муниципальный служащий, претендующий на ежемесячную доплату к пенсии, подает заявление об этом руководителю органа, в котором он замещал муниципальную должность муниципальной службы перед увольнением. К заявлению прилагаются следующие документы:

-         выписка из трудовой книжки с указанием периодов работы (службы) в должности муниципального служащего, предусмотренной в соответствии с Реестром муниципальных должностей;

-         справка о денежном содержании муниципального служащего;

-         справка из органов социальной защиты о размере получаемой государственной пенсии.

Оформленные таким образом документы на ежемесячную доплату к пенсии направляются на рассмотрение комиссии, созданной распоряжением администрации муниципального образования.

После рассмотрения документов комиссией, руководитель органа местного самоуправления принимает решение об установлении ежемесячной доплаты к государственной пенсии.

О принятом решении комиссия в 10-дневный срок в письменной форме сообщает заявителю, в случае отказа в установлении ежемесячной доплаты к пенсии – указывает его причину. Решение об установлении ежемесячной доплаты к пенсии направляется в органы социальной защиты (по месту жительства). которые определяют размер ежемесячной доплаты к пенсии в денежном выражении и оформляют соответствующее решение.

Ежемесячная доплата к пенсии выплачивается одновременно с государственной пенсией местным органом социальной защиты населения на основании принятого решения.

Уведомление о размере установленной доплаты к пенсии направляется заявителю органом социальной защиты населения района.

Ежемесячная доплата  к пенсии устанавливается и выплачивается со дня подачи заявления, но не ранее, чем со дня увольнения с муниципальной должности муниципальной службы и назначением государственной пенсии.

Размер месячного денежного содержания, учитываемого при исчислении ежемесячной доплаты к пенсии, индексируется соответственно изменению должностного оклада по соответствующей муниципальной должности муниципальной службы. В случае отсутствия соответствующей муниципальной должности перерасчет производится, исходя из увеличения размера должностного оклада по аналогичной должности в соответствующем органе местного самоуправления, в котором лицо, получающее ежемесячную доплату к пенсии, занимало муниципальную должность муниципальной службы.

При возвращении на муниципальную службу, выплата ежемесячной доплаты к пенсии приостанавливается. Возобновление выплаты ежемесячной доплаты к пенсии осуществляется применительно к порядку установления этой доплаты.

2.3.3. Отпуск муниципального служащего и порядок исчисления стажа

Одной из гарантий, предусмотренных для муниципального служащего, является ежегодный оплачиваемый отпуск, который  состоит из основного отпуска и дополнительного отпуска за выслугу лет. На сегодняшний день эту гарантию можно считать наиболее «прописанной» в ряду других гарантий и апробированной.

Муниципальным служащим установлен ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней и ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет. При стаже муниципальной службы от 5 до 10 лет он составляет 5 календарных дней, от 10 до 15 лет – 10 календарных дней, свыше 15 лет –14 календарных дней.

Кроме того, для отдельных категорий муниципальных служащих в соответствии с нормативным правовым актом муниципального образования может быть установлен ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности, увеличенный на срок до 14 календарных дней. Как правило, этот отпуск устанавливается руководителем тем муниципальным служащим, у которых нет стажа муниципальной службы или он недостаточно велик, а выполняемая муниципальным служащим работа относится к категории повышенной сложности и напряженности.

Необходимо иметь в виду, что общая продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, в том числе  ежегодного оплачиваемого отпуска большей продолжительности и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет не может превышать 44 календарных дней. Например, если муниципальный служащий имеет дополнительный отпуск в размере 5 календарных дней, то руководитель при назначении ему отпуска большей продолжительности, может увеличить  оплачиваемый отпуск с 30 до 39 календарных дней.

Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части не может быть менее 14 календарных дней.

При исчислении продолжительности ежегодного отпуска, праздничные нерабочие дни, приходящиеся на период отпуска, в число календарных дней отпуска не включаются и не оплачиваются.

Замена отпуска денежной компенсацией не допускается, кроме случаев, связанных с увольнением муниципального служащего. При увольнении денежная компенсация выплачивается муниципальному служащему пропорционально отработанному времени. На практике муниципальным служащим не всегда удается использовать отпуск в полном объеме. В первую очередь лицам, занимающим главные должности муниципальной службы согласно Реестра. Согласованный проект Трудового Кодекса РФ (стр. 124) предполагает  возможность замены  части отпуска, превышающей 28 календарных дней, денежной компенсацией по письменному заявлению работника. 

Также муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания на срок не более одного года по состоянию здоровья, по уходу за больным членом семьи, по иным уважительным причинам. Во время такого отпуска за муниципальным служащим сохраняется замещаемая муниципальная должность.

Исчисление стажа муниципальной службы – это очень ответственное направление в деятельности кадровой службы муниципального образования, поскольку от него зависят размеры надбавки за выслугу лет и дополнительного оплачиваемого отпуска. Кроме того, от стажа муниципальной службы будет зависеть пенсионное обеспечение за выслугу лет в случае появления соответствующего федерального закона, закона субъекта Федерации РФ или решения представительного органа местного самоуправления.

Под стажем муниципальной службы понимается общая продолжительность службы муниципального служащего на муниципальных должностях, а также периоды работы на государственных должностях, в том числе выборных, период исполнения полномочий депутата представительного (законодательного) органа государственной власти и представительного органа местного самоуправления на постоянной основе. Иные периоды трудовой деятельности, которые могут включаться в стаж муниципальной службы, указаны в областном законе от 10.02.98 № 11-03 «Об исчислении стажа государственной службы области государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Новгородской области».

Кроме того, с 1998 года, после вступления в силу федерального закона «О статусе военнослужащих» изменился порядок включения в стаж муниципальной службы, а также в общий трудовой стаж и стаж работы  по специальности периодов военной службы граждан по призыву.

Согласно п.3 ст.10 данного федерального закона, время нахождения граждан на военной службе по призыву (в том числе офицеров, призванных на военную службу в соответствии с Указам Президента Российской Федерации) засчитывается в их общий  трудовой стаж и стаж муниципальной службы из расчета 1 день за два дня.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области» отнесение видов деятельности к муниципальной службе определяется  по двум критериям:

1)        Исполнение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. функций государственного (муниципального)  управления;

2)        Финансирование из бюджета по статье «Органы местного самоуправления».

Данные критерии учитываются по всем государственным и местным структурам управления, начиная с 15 сентября 1988 года  - с момента выхода решения исполнительного комитета Совета народных депутатов Новгородской области за № 281 «О генеральной схеме управления народным хозяйством области».

При решении вопроса о включении в стаж муниципальной службы периодов деятельности до 15 сентября 1988 года определяющим является наличие исполнения функций местного управления по конкретной рассматриваемой должности в конкретном государственном, местном или ином органе. В связи с этим, работники кадровых служб структурных подразделений органов местного самоуправления при подготовке материалов на рассмотрение комиссий по исчислению стажа муниципальной службы должны выяснить, из каких источников осуществлялось финансирование соответствующих органов, какие конкретные функции выполнялись работниками на данной должности, запросив, в случае необходимости, соответствующие архивные материалы.

После этого необходимо согласовать вопрос о включении данного периода работы в стаж муниципальной службы с органом по вопросам муниципальной службы соответствующего муниципального образования.

При этом отнесение тех или иных должностей к должностям руководителей и специалистов осуществляется на основании действующих на соответствующий период времени Общесоюзных (Общероссийского) классификаторов профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (раздел «Классификатор должностей служащих»).

Стаж муниципальной службы руководителей и специалистов местных органов должен подтверждаться должностными обязанностями либо положениями об этих органах.

Для определения стажа муниципальной службы в органах местного самоуправления должны быть созданы комиссии по установлению стажа муниципальной службы с обязательным включением работников кадровой службы и юридического отдела. Утверждается состав комиссии Главой муниципального образования. По решению Главы муниципального образования может быть создана единая комиссия по установлению стажа муниципальной службы.

Основным документом по определению стажа муниципальной службы является трудовая книжка. Пересмотр стажа осуществляется ежемесячно и итоги его рассмотрения вносятся в протокол, один экземпляр передается в бухгалтерию, а другой хранится у ответственного лица.

При первичном установлении стажа муниципальной службы необходимо ознакомить муниципального служащего с размером его стажа под роспись.

Необходимо иметь в виду, что стаж муниципальной службы не исчисляется лицам, замещающим временно муниципальные должности муниципальной службы по гражданско-правовому договору (например, по договору подряда).

2.3.4. Гарантии при прекращении муниципальной службы

Полный перечень гарантий обязательных и возможный перечень гарантий, носящий факультативный характер, связанных с осуществлением  муниципальной службы, изложен выше в разделе 2.3. В данной части работы предлагается рассмотреть гарантии, предусмотренные нормативными актами  при прекращении муниципальной службы. 

Гарантии при прекращении муниципальной службы закреплены теми же нормативными актами, которыми предусмотрены основания для ее прекращения законодательством Российской Федерации: Кодексом законов о труде РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области». Уставами муниципальных образований области могут быть предусмотрены дополнительные гарантии  для муниципальных служащих.

При увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращения численности его штата, муниципальному служащему, в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления, должна быть предложена другая муниципальная должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления соответствующего муниципального образования с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности, а также выплачен средний заработок по ранее  занимаемой должности в течении трех месяцев (без зачета выходного пособия) .

При невозможности трудоустройства, муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки денежного содержания по занимаемой ранее должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной муниципальной должности муниципальной службы. В случае не предоставления муниципальному служащему в соответствии с его  профессией и квалификацией иной должности, муниципальный служащий остается в резерве муниципальных служащих муниципального образования (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа муниципальной службы.

В уставах муниципальных образований Новгородской области прописана дополнительная гарантия,  касающаяся муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности категории «Б». При увольнении муниципальных служащих этой категории в связи с прекращением полномочий Главы района, за ними сохраняется средняя заработная плата (с учетом индексации денежного содержания) по ранее занимаемой должности до устройства на новое место работы, но не более одного года со дня увольнения. В случае, если на новом месте работы они получают заработную плату ниже размеров их прежнего денежного содержания, им производится доплата до уровня прежней заработной платы, но не более одного года со дня увольнения с муниципальной службы.

Муниципальные образования своими нормативными актами, при наличии финансовой возможности, могут устанавливать муниципальным служащим дополнительные гарантии при выходе на пенсию, например, ежемесячную доплату к пенсии. Порядок выплаты ежемесячной доплаты к пенсии рассмотрен в разделе «Пенсионное обеспечение муниципальных служащих».

а) Прекращение муниципальной службы регулируется Кодексом законов о труде РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области».

б) При этом областной закон не может вводить дополнительные основания для прекращения муниципальной службы в сравнении с федеральными нормативными актами.

в) Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

-         прекращения гражданства Российской Федерации;

достижения муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы. Предельный возраст для нахождения на муниципальной службе – 60 лет. Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста. При этом однократное продление  срока нахождения на муниципальной службе  муниципального служащего допускается не более чем на один год;

-         несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего федеральным и областным законодательством;

-         разглашения государственной, служебной тайны, охраняемых законом сведений, доступ к которым муниципальный служащий получил исключительно в связи со своими служебными обязанностями;

-         возникновения других обстоятельств, как, например:

-         признания муниципального служащего  судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

-         лишения муниципального служащего судом права занимать муниципальные должности в течение определенного срока;

-         наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению им должностных обязанностей;

-         наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому;

-         отказа от предоставления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Таким образом, основание прекращения муниципальной службы можно разделить на три категории:

1. По инициативе работника;

2.     По инициативе руководителя органа местного самоуправления

3.     При наступлении значимых юридических фактов, не зависящих от субъективного отношения к этому  одной из сторон.

Глава 3. Правовое регулирование прохождения муниципальной службы в Новгородскской области

Под прохождением муниципальной службы понимается совокупность юридических фактов занесенных в личное дело муниципального служащего и отражающих его служебно-правовое положение.

Такого рода фактами являются:

-         квалификационные требования по должности муниципальной службы (п.3.1.);

-         порядок и условия замещения должности муниципальной службы (п.3.2.);

-         аттестация муниципального служащего (п.3.3.);

-         порядок и условия присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципального служащего(3.4.);

-         зачисление в кадровый резерв муниципальной службы(3.5.);

-         направление на переподготовку и повышение квалификации (этой теме посвящена отдельная глава);

-     основания для прекращения муниципальной службы. В третьей главе эта составная часть процесса прохождения службы не описывается, постольку, на наш взгляд, достаточно полно раскрыта в главе 2.3.4. «Гарантии при прохождении муниципальной службы».

Понятие прохождение муниципальной службы включает в себя понятие «продвижение по службе». Продвижение по службе опирается на ряд общих принципов и производится исходя из способности и профессиональной квалификации служащего независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Продвижение муниципального служащего на более высокую муниципальную должность происходит при следующих условиях:

-         наличие вакантной муниципальной должности;

-         наличие требуемого в соответствии с законом профессионального образования, специализации, опыта работы, наличие знания Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов по занимаемой должности;

-         наличие необходимого стажа муниципальной службы;

-         прохождение (в тех случаях, если это введено в муниципальном образовании) конкурса.

Продвижение по службе без замещения вышестоящей муниципальной должности (повышение квалификационного разряда) возможно при добросовестном выполнении должностных обязанностей, прохождении аттестации, а так же при сдаче квалификационного экзамена.

Право муниципального служащего на продвижение по службе закреплено в областном законе «О муниципальной службе в Новгородской области». Вместе с тем, у муниципального служащего нет субъективного права требовать продвижения по службе, так как назначение на должность находится в компетенции органа местного самоуправления и соответствующего должностного лица. Право муниципального служащего на продвижение по службе возлагает на органы местного самоуправления обязанность по обеспечению продвижения такого рода. Эта обязанность означает, что орган местного самоуправления или должностное лицо при вынесении решения о повышении по службе должны исходить из деловых качеств служащего, его заслуг, в том числе результатов и стажа службы, уровня квалификации и др., и, опираясь на его профессиональные качества, не препятствовать ему в продвижении по служебной лестнице в рамках того или иного органа местного самоуправления и финансовых возможностей муниципального образования.

Во всех случаях ответственный за принятие решения должен основывать его решение на профессиональных качествах кандидатов на продвижение.

Важнейшей составляющей понятия профессионализма муниципального служащего является его соответствие содержанию квалификационных требований, предъявляемых к муниципальным должностям муниципальной службы.

 

 3.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям. Реестр муниципальных должностей в Новгородской области

В соответствии со ст.8 Федерального закона «Об основах…» «муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации».

Квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы представляют собой показатели, определяющие соответствие профессионального уровня муниципального служащего, либо кандидата на замещение определенной муниципальной должности муниципальной службы полномочиям и функциям, установленным по этой муниципальной должности муниципальной службы.

Принимая во внимание, что согласно Федерального закона  «Об основах…» законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, в законе Новгородской области зафиксированы следующие виды требований к лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы: 

-         к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

-         к стажу и опыту работы по специальности;

-         к уровню знаний Конституции Российской Федерации, федерального и областного законодательства, Устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Статьей 9 областного закона «О муниципальной службе…» предусмотрено, что конкретные квалификационные требования по муниципальным должностям устанавливаются самостоятельным нормативным правовым актом Новгородской области.

Такие требования содержатся в законе «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области». В соответствии с ними гражданам Российской Федерации, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы необходимо иметь по уровню профессионального образования:

-         для главных муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

-         для ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;

-         для младших муниципальных должностей муниципальной службы - среднее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы либо образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается в каждом отдельном случае комитетом государственной службы Новгородской области, который является областным органом по вопросам муниципальной службы, осуществляющих координацию деятельности органов местного самоуправления по повышению эффективности муниципальной службы.

Понятие «равноценность» образования требует дополнительных разъяснений:

1. Образование считается соответствующим специализации муниципальной должности, если направление или специальность муниципального служащего, определенные по классификатору направлений и специальностей высшего профессионального образования, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 05.03.94 № 180, соответствует предмету ведения муниципального органа, в штатное расписание которого включена соответствующая муниципальная должность, или направлениям деятельности, определенным должностными обязанностями муниципального служащего. Требования по уровню и виду профессионального образования должны быть закреплены в должностной инструкции по соответствующей муниципальной должности муниципальной службы.

2. Для лиц, замещающих главные, ведущие и старшие муниципальные должности муниципальной службы области равноценным образованием считается образование, соответствующее следующим направлениям и специальностям высшего профессионального образования,  определенным по вышеназванному классификатору направлений и специальностей высшего профессионального образования:

2.1. Направления высшего профессионального образования:

-         политология - 520900

-         юриспруденция - 521400

-         экономика - 521600

2.2. Специальности высшего профессионального образования:

-         политология - 020200

-         юриспруденция - 021100

-         государственное и муниципальное управление - 061000

-         теоретическая экономика - 060100

-         финансы и кредит - 060400

-         национальная экономика - 060700

-         экономика и управление на предприятии (отрасли) - 060800

-         менеджмент - 061100

-         менеджмент в социальной сфере - 061200

3. Для лиц, замещающих младшие муниципальные должности муниципальной службы  области, равноценным считается любое высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование по следующим специальностям:

-         правоведение - 0201

-         право и организация социального обеспечения - 0202

-         правоохранительная деятельность - 0203

-         экономика, бухгалтерский учет и контроль (по отраслям) - 0601

-         менеджмент - 0602

-         финансы - 0603

-         банковское дело - 0604

-         статистика - 0605

-         маркетинг - 0607

-         коммерция - 0608

-         биржевая деятельность - 0610

-         делопроизводство и архивоведение - 0611

4. При признании равноценным высшего и среднего профессионального образования, решение принимается, исходя из наличия в наименовании полученной ими специальности указания на одно из направлений профессионального образования. Кроме этого, считается равноценным образование, полученное лицами, замещающими  в настоящее время муниципальные должности муниципальной службы области в системе высших учебных заведений КПСС и ВЛКСМ.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы органам местного самоуправления рекомендовано нормативными правовыми актами установить квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:

-         для главных муниципальных должностей - стаж муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях  не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

-         для ведущих муниципальных должностей - стаж муниципальной службы на старших муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

-         для старших муниципальных должностей - стаж работы по специальности не менее трех лет;

-         для младших муниципальных должностей - без предъявления требований к стажу.

Кроме требований по стажу и опыту работы на муниципальных должностях муниципальной службы, включенных в Реестр муниципальных должностей в Новгородской области, рекомендуется утвердить нормативным правовым актом органа местного самоуправления квалификационные требования по основным категориям («Б», «В») и группам (главная, ведущая, старшая, младшая) муниципальных должностей, поименованных в Реестре муниципальных должностей в Новгородской области.

Рекомендации приведены ниже.

Квалификационные требования по замещаемым должностям муниципальной службы в аппарате Администрации, комитетах, управлениях, отделах муниципального образования

Первый заместитель, заместитель Главы муниципального образования

Осуществляет функции муниципального управления по группе отраслей, организует взаимодействие органов исполнительной власти по вопросам, входящим в компетенцию возглавляемого департамента. Формирует и реализует политику по курируемым направлениям на основе целевых программ социально-экономического развития муниципального образования.

Руководит работой соответствующего департамента, координирует деятельность входящих в него структурных подразделений и органов Администрации города (района), иных организаций. Осуществляет взаимодействие с государственными органами исполнительной власти области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в области. Руководит деятельностью советов, комиссий, созданных при Администрации города (района) для реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

Организует контроль за исполнением областных законов, иных областных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов местного самоуправления. Согласовывает и подписывает постановления, распоряжения Администрации города (района) по курируемым сферам деятельности.

Формирует финансовую политику в департаменте, вносит предложения по назначению и перемещению кадров, применяет и внедряет в практику современные методы управления, анализирует состояние и тенденции развития курируемой сферы, осуществляет иные полномочия в соответствии с Уставом и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и поручениями Главы муниципального образования.

Председатель комитета, начальник управления, заведующий отделом муниципального образования

Осуществляет функции управления в отдельной отрасли, сфере деятельности или по отдельным направлениям, определенным законодательством, организует формирование и реализацию политики по этим направлениям, осуществляет руководство деятельностью комитета, управления, отдела, выполняет организационно-административные работы преимущественно творческого характера.

Организует разработку проектов нормативных правовых актов и реализацию исполнения областных законов, иных нормативных правовых актов, областных и местных программ развития отрасли. Принимает решения по формированию муниципального заказа и распределяет выделяемые бюджетные средства. Обеспечивает общее руководство по разработке сложных комплексных программ, исследований, методик, Применяет современные методы управления, анализирует состояние и тенденции развития курируемой сферы, ход выполнения областных и местных программ, деятельность возглавляемого им органа, принимает соответствующие решения.

Организует планирование, координацию работы и контроль за деятельностью возглавляемого им органа, обеспечивает его эффективное взаимодействие с другими структурными подразделениями и органами Администрации муниципального образования, реализует кадровую политику в рамках подведомственной области деятельности принимает решения по поощрению работников аппарата комитета, управления, отдела.

Заведующий отделом Администрации муниципального образования, заведующий (начальник) отделом в составе комитета управления

Выполняет функции управления по курируемым либо осуществляемым направлениям деятельности. Организует исполнение требований законодательства, нормативных правовых актов по вопросам, входящим в его компетенцию. Анализирует социально-экономическую ситуацию в подведомственной сфере, разрабатывает программы ее развития, вносит предложения по совершенствованию законодательства. Организует и осуществляет контроль исполнения областных законов, иных нормативных правовых актов, разделов в целевых комплексных программах по курируемым направлениям, указаний вышестоящих руководителей. Организует взаимодействие отдела с иными структурными подразделениями и органами Администрации муниципального образования. Планирует, организует, контролирует деятельность сотрудников отдела.

Глава администрации поселка, сельсовета муниципального образования  (в случае, если поселок, сельсовет не является самостоятельным муниципальным образованием)

Выполняет функции управления по обеспечению социально-экономического развития подведомственной территории. В пределах своей компетенции распоряжается выделенными бюджетными и иными финансовыми средствами. Реализует исполнение нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Обеспечивает контроль за деятельностью и взаимодействие с организациями и учреждениями, расположенными на подведомственной территории. Организует работу с населением, проживающим постоянно или преимущественно на территории поселка, сельсовета, дает консультации, разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Осуществляет взаимодействие со структурными подразделениями и органами Администрации муниципального образования.

Заместитель заведующего отделом муниципального образования, заместитель заведующего (начальника) отделом в составе комитета, управления муниципального образования

Организует реализацию отдельных функций, закрепленных за отделом по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела Администрации муниципального образования, комитета, управления в целом.

Выполняет работы, имеющие комплексный характер, разрабатывает предложения, проекты нормативных правовых актов, планы, инструкции, методические материалы по вопросам, входящим в его компетенцию.

Осуществляет планирование, координацию работ, планирует, организует проведение экспертной и консультационной работы по проблемам соответствующей сферы; контролирует, оценивает качество и дает заключения об обоснованности информации, получаемой руководителем; анализирует и изучает результаты исследований, проектов решений; разрабатывает предложения по различным возможным вариантам проектов решений; готовит заключения по специальным комплексным вопросам, входящим в сферу его компетенции; готовит проекты решений по закрепленным направлениям.

Организует взаимодействие со структурными подразделениями и органами Администрации муниципального образования для обеспечения эффективного консультирования, анализирует и изучает научные публикации, отечественный и зарубежный опыт управления, готовит обзорные материалы и методические рекомендации для обеспечения деятельности руководителя.

Помощник Главы муниципального образования, заместителя Главы администрации муниципального образования

Оперативно принимает решения по порученным ему руководителем текущим, повторяющимся вопросам. Проводит организационное обеспечение мероприятий по поручению руководителя (составляет графики мероприятий, организует сбор и проведение совещаний, семинаров и т.д., оформляет протоколы и т.д.). Организует сбор справочных материалов и документов, их систематизацию и первичную обработку для своевременного принятия решений, осуществляет проверку представленных материалов и явку приглашенных участников по вызову руководителя. Организует и осуществляет контроль исполнения распоряжений, указаний руководителя, нормативных правовых актов.

Главный специалист

Анализирует состояние и тенденции развития по курируемому направлению, осуществляет прогнозирование, выявляет тенденции и дает оценки состоянию дел на основе применения готовых сложных методик. Адаптирует практику правового регулирования отношений в курируемой сфере, изучает отечественный и зарубежный опыт, готовит методические материалы по курируемым вопросам деятельности.

Участвует в разработке предложений по вопросам, входящим в его компетенцию. Разрабатывает проекты решений по перспективным направлениям, готовит проекты ответов на запросы. Участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам, входящим в его компетенцию.

Организует исполнение областных законов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, местных программ. Решает сложные организационные задачи, связанные с координацией действий других подразделений и органов Администрации муниципального образования, иных организаций. Планирует проведение мероприятий в масштабах города (района), реализует утвержденные планы, контролирует и анализирует эффективность этой деятельности.

Контролирует исполнение нормативных правовых актов, поручений руководителя. Разрабатывает схемы взаимодействия разных структурных подразделений и органов Администрации муниципального образования. Адаптирует имеющиеся аналоги схем контроля в своей практике и может разрабатывать новые схемы контроля.

Ведущий специалист

Реализует требования законодательства по определенному направлению деятельности. Контролирует выполнение нормативных правовых актов по вопросам, входящим в его компетенцию. Организует проведение мероприятий по готовым утвержденным схемам, не требующим самостоятельной разработки комплексных планов взаимодействия различных структурных подразделений, иных организаций.

Готовит проекты нормативных правовых актов, методических материалов, используя имеющиеся методики и образцы. Может адаптировать отраслевые методики для своей сферы деятельности. Участвует в подготовке предложений по определенному направлению развития курируемой сферы.

Осуществляет сбор и анализ информации по курируемым вопросам, опираясь на результаты статистической и сравнительной обработки данных, диагностирует проблемы с последующим анализом их руководителем.

Готовит проекты ответов на запросы организаций и граждан.

Специалист I категории

Выполняет работы по исполнению нормативных правовых актов по отдельным направлениям деятельности в пределах своих полномочий.

Осуществляет сбор и первичную (статистическую) обработку информации по готовым методикам. Проводит аналитическую обработку информации, что помимо систематизации и классификации материала предполагает сравнение с аналогичными системами. Владеет основами методов статистической обработки данных, работает с литературой, справочниками, составляет простейшие методики по сбору информации.

Осуществляет учет движения и хранения дел и материалов, учет и регистрацию поступающих документов, ведет финансовую и иную документацию.

Осуществляет контроль за своевременным направлением дел, материалов, за сроками исполнения. Ведет книги приказов, распоряжений и поручений.

Существенной частью комплекса нормативных и методических материалов, входящих в понятие «квалификационные требования», является должностная инструкция. В общем понимании должностная инструкция муниципального служащего является нормативным документом, который позволяет закрепить функциональное и технологическое разделение труда между руководителями и специалистами муниципального образования. Должностная инструкция также используется при оценке служебной деятельности муниципального служащего при проведении аттестации, приеме на муниципальную службу, проведении квалификационного экзамена.

Таким образом, должностная инструкция муниципального служащего содержит должностные обязанности  и должностные права по предмету ведения органа или должностного лица местного самоуправления и квалификационные требования к занимаемой должности.

Должностная инструкция, как правило, включает в себя понятия, формирующие конкретные функции муниципального управления:

-         планирование;

-         организация;

-         координация;

-         регулирование;

-         контроль;

-         анализ.

Ниже приводится Типовая должностная инструкция заместителя Главы муниципального образования.

ТИПОВАЯ  ДОЛЖНОСТНАЯ  ИНСТРУКЦИЯ

заместителя Главы муниципального образования

I. Назначение должности

Осуществляет, в соответствии с утвержденным Главой муниципального образования распределением полномочий, руководство и координацию деятельности комитетов, управлений, отделов муниципального образования по обеспечению эффективного проведения социально-экономической политики по вопросам, находящимся в его ведении.

II. Должностные обязанности:

1. Определение социально-экономической политики по делегированным ему Главой муниципального образования направлениям.

Для этого:

-         анализирует статистические и отчетные данные о результатах социально-экономического развития муниципального образования в соответствующей сфере (сферах) деятельности;

-         анализирует систему местного регулирования по вопросам, отнесенным к его компетенции;

-         анализирует причины неудовлетворительного положения в системе муниципального управления по закрепленным за ним направлениям;

-         участвует в обобщении предложений, а также научных исследованиях по совершенствованию налоговой, финансовой, кредитной, ценовой и т.д. политики в соответствующих отраслях (сферах) деятельности;

-         организует, участвует в разработке и заключении соглашений и коллективных договоров;

-         готовит предложения по совершенствованию нормативного регулирования курируемой сферы (сфер) деятельности;

-         организует формирование комплексных целевых программ развития территории;

-         принимает решения, согласовывает, утверждает решения в сфере социально-экономической политики, согласовывает и вносит на утверждение Главы муниципального образования проекты комплексных целевых программ;

-         рассматривает и утверждает перспективные и текущие планы по вопросам, находящимся в его ведении;

-         изучает отечественный и зарубежный опыт по закрепленным за ним вопросам, новейшие научные достижения в данных сферах деятельности.

2. Организация реализации  целевых областных и местных программ, федерального областного и местного законодательства по делегированным ему направлениям.

Для этого:

- принимает, в пределах своей компетенции, решения по управлению выделенными финансами и кредитными средствами, по изысканию и привлечению внебюджетных средств для укрепления материально-технической базы и финансирования разрабатываемых областных и местных программ;

-  принимает решения по формированию проекта муниципального заказа в курируемой сфере (сферах) деятельности;

-  определяет органы муниципального управления, ответственные за реализацию, систему взаимодействия, утверждает полномочия и ответственность их руководителя;

-  принимает участие в организации работ по установлению прямых связей с зарубежными предприятиями и организациями;

- участвует в принятии оперативных и долгосрочных решений по курируемым вопросам, их согласовании с заинтересованными государственными органами, формировании согласованных предложений и решений;

- участвует в решении вопросов приватизации объектов недвижимости, предприятий, по формированию уставов подведомственных муниципальных предприятий и учреждений;

-  организует оперативный прием граждан;

-  регулирует проведение конференций, семинаров и т.п. по кругу вопросов, входящих в его компетенцию.

3. Организация контроля за реализацией  социально-экономической политики в муниципальном образовании

Для этого:

  • контролирует использование бюджетных средств;

  • контролирует и регулирует деятельность курируемых структурных подразделений Администрации муниципального образования;

  • контролирует и регулирует выполнение постановлений и распоряжений Администрации области и поручений Главы муниципального образования, нормативных правовых актов, ответственных решений на территории муниципального образования;

  • контролирует исполнение решений, принятых по результатам приема граждан, по предложениям органов местного самоуправления, организаций и учреждений;

  • принимает оперативные меры по устранению выявленных недостатков по реализации социально-экономической политики в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц.

III. Должностные полномочия:

Имеет право представлять Администрацию муниципального образования по вопросам, относящимся к его компетенции; подписывать постановления и распоряжения Администрации муниципального образования, давать указания и поручения по вопросам, входящим в его компетенцию; принимать иные решения в соответствии с должностными обязанностями; осуществлять контроль (проверку) учреждений, организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации и Новгородской области по вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления; в пределах своей компетенции вести переписку с государственными органами, иными учреждениями и организациями, а также вносить предложения по совершенствованию деятельности Администрации муниципального образования.

IV. Должен знать и уметь:

Должен знать Конституцию Российской Федерации, Устав Новгородской области, федеральные и областные законы; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; Устав муниципального образования; иные нормативные правовые акты, регулирующие развитие соответствующей сферы (сфер) деятельности; основы экономики, организации труда и управления; принципы и методы планирования, прогнозирования и организации производства, труда и управления; передовой отечественный и зарубежный опыт; методы управления в органах местного самоуправления; правила делового этикета; правила внутреннего трудового распорядка; порядок работы со служебной информацией.

Должен уметь работать с людьми; пользоваться компьютером и другой организационной техникой, обеспечивающей высокую производительность труда и качество принимаемых решений.

V. Ответственность:

Несет предусмотренную федеральными и областными законами ответственность: за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан; за несохранение государственной тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с использованием должностных обязанностей.

VI. Квалификационные требования:

Высшее профессиональное образование по специальности государственной должности государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственной должности государственной службы.

 

3.2. Порядок замещения муниципальной должности муниципальной  службы

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных законом «Об основах муниципальной службы в РФ» и областным законом «О муниципальной службе в Новгородской области».

Ст. 24 областного закона  «О муниципальной службе…» предусматривается возможность замещения муниципальных должностей муниципальной службы категории «В» по результатам конкурса, если это оговорено в нормативных правовых актах муниципальных образований.

Конкурс – процедура организации отбора персонала, которая, с одной стороны, дает возможность получения максимума информации об уровне профессиональной подготовленности, деловых и личностных качествах претендентов на замещение муниципальных должностей муниципальной службы, а с другой стороны, задает порядок для объективного сопоставления кандидатов между собой.

Конкурс проводится в тех случаях, когда существует потребность в наборе сотрудников на вакантные должности, причем количество претендентов не обязательно должно быть больше числа вакантных должностей. Конкурс в таком случае имеет своей целью сопоставление возможностей кандидатов с требованиями, предъявляемыми должностями, на которые они претендуют.

Конкурс обеспечивает право граждан на равный доступ к муниципальной службе. Основными задачами конкурса являются совершенствование работы по подбору, расстановке и обновлению кадров в органах местного самоуправления с целью формирования высокопрофессионального корпуса специалистов, замещающих муниципальные должности муниципальной службы.

Происходящие перемены в отношении к муниципальной службе и новый уровень требований к ее кадровому составу постепенно меняют подход к работе с кадрами органов местного самоуправления. К сожалению, недостаточно быстро, но приходит понимание того, что использование принципа конкурсного отбора, с одной стороны, способствует повышению эффективности работы аппарата Администрации, с другой стороны, делает результаты отбора более значимыми для самих работников. А отбор персонала, проведенный на научной основе, позволяет принять правильное кадровое решение и закладывает прочный фундамент всей кадровой работы организации. Кроме того, это позволяет оценить степень развития у кандидата профессионально важных качеств, выявить его потенциальные возможности, дать рекомендации по дальнейшей профессиональной подготовке.

На сегодня  в этом направлении сделаны еще только первые шаги. Еще не во всех органах местного самоуправления области разработаны нормативные правовые акты по организации конкурсного отбора на муниципальную службу. Но первые конкурсы уже прошли в Администрациях Валдайского, Чудовского районов, в Администрации Великого Новгорода. Кадровыми службами администраций данных муниципальных образований  была использована методика, прошедшая апробацию и успешно себя зарекомендовавшая в органах государственной власти области.

Конкурс объявляется приказом (распоряжением) руководителя органа местного самоуправления при наличии вакантных муниципальных должностей. Им же утверждается количественный и персональный состав конкурсной комиссии. Предложения  по составу конкурсной комиссии и сроках проведения конкурса подготавливаются руководителем кадровой службы совместно с руководителями структурных подразделений, в которых имеются вакантные должности. Конкурсная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии рекомендуется включать представителей кадровой и юридической служб органа местного самоуправления.

Конкурсная комиссия осуществляет следующие полномочия:

  • принимает к рассмотрению документы лиц, подавших заявление на участие в конкурсе;

  • принимает решение о допуске к участию или об отказе от  участия в конкурсе;

  • принимает решение о сроках проведения конкурса;

  • утверждает форму и методику проведения конкурса;

  • информирует кандидатов о месте, сроках проведения конкурса и  принятых решениях.

Сообщение о дате, месте и условиях проведения конкурса публикуется в официальных изданиях органа местного самоуправления не позднее, чем за 1 месяц до начала проведения конкурса. В сообщении о конкурсе указываются основные требования, предъявляемые к кандидату на замещение вакантной муниципальной должности. Требования могут быть выдвинуты по уровню и виду образования, дополнительным умениям и навыкам, необходимым для выполнения данной работы (например, навыки работы на компьютере, владение стенографией, иностранным языком и т.п.), может быть оговорено наличие опыта работы в какой-либо сфере (без указания количества лет).

Граждане Российской Федерации, желающие участвовать в конкурсе, представляют в течение 15 календарных дней со дня опубликования объявления в газете в кадровую службу органа местного самоуправления следующие документы:

  1. личное заявление на имя председателя конкурсной комиссии

  2. личный листок (анкету) по учету кадров

  3. документ, удостоверяющий личность;

  4. заверенную копию трудовой книжки;

  5. документ, подтверждающий профессиональное образование;

  6. справку из налоговой инспекции о своем имущественном положении;

  7. медицинское заключение о состоянии здоровья.

Могут быть также представлены рекомендательные письма, характеристики с предыдущего места работы; другие документы.

При несвоевременном, либо неполном представлении документов, руководитель органа местного самоуправления вправе по представлению кадровой службы этого органа перенести сроки проведения конкурса либо не допустить кандидата к участию в конкурсе. Предоставление ложных сведений является основанием для отказа кандидату в допуске к участию в конкурсе или приеме на работу.

Не позднее, чем за неделю до начала проведения конкурса, рекомендуется составлять список кандидатов, допущенных к участию в конкурсе. До сведения кандидатов на замещение вакантной должности доводится информация о порядке проведения конкурса.

Конкурс на замещение муниципальных должностей муниципальной службы может проводиться в виде конкурса документов (для замещения должностей 2 группы: ведущего и главного специалиста, заместителя начальника отдела в комитете, заместителя Главы поселковой, сельской администрации) и конкурса-испытания (для замещения должностей 3 группы: первых заместителей, заместителей председателя комитета, начальника управления и заведующего отделом  муниципального образования, заместителя заведующего отделом Администрации муниципального образования, начальника отдела в комитете, управлении муниципального образования).

При конкурсе документов комиссия принимает решение на основании рассмотрения представленных документов.

Конкурс-испытание представляет собой различные методики исследования личностных и деловых качеств претендентов на муниципальную должность, в том числе тестовые, проверку уровня знаний законодательства, регулирующего вопросы муниципальной службы и местного самоуправления в целом.

При оценке качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из основных требований, предъявляемых к муниципальному служащему:

- знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, Устава области, областных законов и иных нормативных правовых актов области, устава и нормативных правовых актов органа местного самоуправления применительно к исполнению соответствующей муниципальной должности муниципальной службы;

- уровень профессиональной подготовки  по соответствующей муниципальной должности;

- организаторские  и управленческие способности, влияющие на эффективность служебной деятельности муниципального служащего.

Оценка профессиональных качеств кандидатов осуществляется, исходя из должностных обязанностей, полномочий и квалификационных требований по конкретной муниципальной должности.

Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей ее членов. Итоговое решение комиссии по результатам проведения конкурса принимается открытым голосованием большинством голосов от числа ее членов, присутствовавших на заседании.

При равенстве голосов членов конкурсной комиссии решение принимает  председатель комиссии.

Результаты голосования и решения конкурсной комиссии заносятся в протокол, который составляется в двух экземплярах и подписывается всеми членами конкурсной комиссии. Один экземпляр протокола подшивается в личное дело муниципального служащего, второй – хранится у секретаря конкурсной комиссии.

Результаты конкурса доводятся до сведения претендентов на замещение должности в письменном виде в течение двух недель со дня его завершения.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую муниципальную должность  муниципальной службы либо отказа в таком назначении.

При поступлении на муниципальную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ.

Гражданину может быть отказано в приеме на муниципальную службу в следующих случаях:

- признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишения его судом права занимать муниципальные или государственные  должности в течение определенного срока;

- наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению им должностных обязанностей;

- наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому;

- отказа от предоставления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы, необходимо иметь образование, отвечающее квалификационным требованиям по замещаемым должностям. Комитетом государственной службы области, который является областным органом по вопросам муниципальной службы, разработаны методические рекомендации по определению квалификационных требований к уровню профессионального образования по муниципальным  должностям муниципальной службы, регулирующие данные вопросы до выхода соответствующего федерального закона (см. 3.1. «квалификационные требования»).

При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет в кадровую службу документы:

- личное заявление;

- документ, удостоверяющий личность;

- трудовую книжку;

- документ, подтверждающий профессиональное образование;

- справку из налоговой инспекции о представлении декларации о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том  числе на праве общей собственности) и являющемся объектом налогообложения в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

- военный билет (для уволенных из рядов Вооруженных Сил РФ);

- медицинское заключение о состоянии здоровья.

При поступлении гражданина на муниципальную службу, а также при решении вопроса о назначении его на вышестоящую должность муниципальной службы, проверке может подлежать полнота и достоверность сведений, содержавшихся в представленных им документах.

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу или назначению муниципального служащего на вышестоящую должность муниципальной службы, руководителю соответствующего органа местного самоуправления рекомендуется в 5-дневный срок со дня установления указанных обстоятельств в письменной форме информировать его о причинах отказа в приеме или назначении  на муниципальную должность. Данный отказ может быть обжалован гражданином в судебном порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

С муниципальным служащим, поступившим на муниципальную службу,  заключается письменный трудовой договор (контракт).

Трудовые договоры (контракты) заключаются:

- на неопределенный срок (муниципальные служащие категории «В», служащие органов местного самоуправления);

-   на определенный срок не более пяти лет (муниципальные служащие категории «Б»);

- на время выполнения определенной работы (на период замещения временно отсутствующих штатных работников).

Деление муниципальных должностей на группы в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» осуществлено не так четко, как это сделано с делением государственных должностей на категории «А», «Б», «В» в Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ». Если провести аналогию между содержанием статей «муниципальная должность» и «государственная должность» этих двух законов, обращает на себя внимание тот факт, что в п.1 ст.1 закона «Об основах муниципальной службы в РФ» предопределяется наличие должностей категории «А», и «В» и не выделяются должности, учрежденные для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих выборные муниципальные должности (категория «Б»). Не осуждая замысел законодателя при формировании такого подхода – попытка отказа от жесткой схемы наемно-трудовой концепции или в чем-либо другом, - обратим внимание на то, что в п.2 этой же статьи закона замещение иных муниципальных должностей предусматривается путем заключения трудового договора. Как мы знаем, согласно ст.17 КзоТ Российской Федерации, трудовые договоры заключаются на неопределенный срок не более 5 лет и на время выполнения определенной работы. Субъекты Федерации, в том числе Новгородская область, сполна использовали открывшуюся таким образом возможность для построения трехзвенной системы муниципальных должностей, ограничив срок службы для работников замещающих должности категории «Б» сроком полномочий лиц категории «А».

Прием на работу оформляется приказом (распоряжением) администрации органа местного самоуправления. Приказ (распоряжение) объявляется работнику под расписку. Фактическое допущение к работе считается заключением трудового договора, независимо от того, был ли прием на работу надлежащим образом оформлен.

В соответствии с КЗоТ  РФ работнику, приглашенному на работу в порядке перевода из другой организации, предприятия, учреждения по соглашению между руководителями, не может быть отказано в заключении трудового договора.   С другой стороны, в соответствии с тем же КзоТ РФ, при переводе на работу на другое предприятие, в учреждение, организацию испытание не устанавливается. Поскольку законодательством о муниципальной службе определен порядок поступления на муниципальную службу с обязательным установлением срока испытания, то прием на муниципальную службу по переводу не рекомендуется.

Лица, которым по характеру занимаемой ими муниципальной должности необходим допуск к государственной тайне, могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска по соответствующей форме.

Для гражданина, впервые принятого на муниципальную должность муниципальной службы соответствующего муниципального образования или для муниципального служащего при переводе на должность иной группы или иной специализации устанавливается испытание продолжительностью не выше 3 месяцев, а в отдельных случаях, по согласованию с профсоюзным комитетом, до 6 месяцев. В испытательный срок не засчитываются периоды, когда муниципальный служащий отсутствовал  на службе по уважительным причинам. Во время испытания на муниципального служащего распространяется действие законодательства о муниципальной службе. Срок испытания засчитывается в стаж муниципальной службы. В период испытания муниципальному служащему очередной квалификационный разряд не присваивается.

Если по истечении испытания не принимается отрицательного решения о пригодности муниципального служащего к данной работе и он продолжает службу в органе местного самоуправления, муниципальный служащий считается выдержавшим испытание.

При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть уволен или с его согласия переведен на прежнюю или иную муниципальную должность муниципальной службы. В случае отказа от перевода муниципальный служащий подлежит увольнению.

Помимо вышеизложенного,  областным законодательством о муниципальной службе определен порядок замещения муниципальных должностей муниципальной службы лицами, состоящими на муниципальной службе.

Перевод муниципальных служащих на равнозначные муниципальные должности муниципальной службы в другие органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о труде.

Кроме того, муниципальным служащим дано право замещать вышестоящие муниципальные должности в порядке перевода при условии включения их в резерв на выдвижение на вышестоящие муниципальные должности муниципальной службы.

3.3. Нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение аттестации муниципальных служащих

Оценка результативности труда – одна из важнейших частей процесса управления персоналом и людскими ресурсами, с помощью которой определяется, насколько эффективно служащий выполняет свою работу. Оценка результативности труда имеет несколько функций:

1) для информирования работника о его профессиональном уровне;

2) для мотивации работника на достижение более высоких результатов;

3) для принятия решения администрацией по продвижению, поощрению или наказания персонала.

Многофункциональность оценки порождает многообразие форм и методов оценки, как профессионального уровня работника, так и его личностных и деловых качеств.

Для муниципальной службы основным методом оценки муниципальных служащих на сегодняшний день является аттестация кадров - определение соответствия деловой квалификации, уровня знаний и навыков работника, иных общественно значимых качеств аттестуемого занимаемой должности.

Порядок прохождения аттестации муниципальными служащими в Новгородской области регламентируется специальным законом об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих.

Закон определяет цели и задачи аттестации муниципальных служащих, а также организацию проведения аттестации муниципальных служащих, работу аттестационной комиссии и порядок принятия решения по результатам аттестации.

Основной целью аттестации муниципальных служащих области является формирование высокопрофессионального кадрового состава органов местного самоуправления.

Основными задачами аттестации являются:

- определение служебного соответствия муниципального служащего замещаемой муниципальной должности;

- выявление перспективы использования потенциальных способностей муниципального служащего, стимулирования роста его профессионального уровня;

- определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципального служащего;

-  обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров.

Данный закон определяет общие требования к проведению аттестации.  

Для проведения аттестации необходимо:

1) сформировать аттестационную комиссию;

2) утвердить график проведения аттестации;

3) составить списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации;

4) подготовить необходимые документы для аттестационной комиссии;

5) ознакомить муниципального служащего с условиями и порядком проведения аттестации.

Предложения о количественном и персональном составе аттестационной комиссии разрабатываются кадровой службой органа местного самоуправления с учётом численности муниципальных служащих, подлежащих аттестации, и мнения руководителей соответствующих подразделений органа местного самоуправления.

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа местного самоуправления может привлекать к работе комиссии независимых экспертов. Оценка экспертами качеств муниципального служащего является одним из аргументов, характеризующих аттестуемого.

В состав аттестационной комиссии включаются представители кадровой и юридической служб органа местного самоуправления, а также, может включаться представитель соответствующего профсоюзного органа.

Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок её работы утверждаются руководителем органа местного самоуправления, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности соответствующих муниципальных служащих.

В зависимости от специфики должностных обязанностей муниципальных служащих в органе местного самоуправления может быть создано несколько аттестационных комиссий.

График проведения аттестации утверждается руководителем органа местного самоуправления и доводится до сведения каждого аттестуемого муниципального служащего не менее чем за месяц до начала аттестации.

В графике указываются:

- наименование органа местного самоуправления, подразделения, в котором работает муниципальный служащий, подлежащий аттестации;

-  дата и время проведения аттестации;

-  дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за такое представление руководителей соответствующих подразделений органа местного самоуправления.

Подготовка к проведению аттестации. Рекомендуется не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представлять отзыв на подлежащего аттестации муниципального служащего, подписанный его непосредственным руководителем.

Отзыв должен содержать полную и объективную оценку профессиональных и личностных качеств муниципального служащего, показатели результатов его деятельности за предшествующий период

При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв о муниципальном служащем и его аттестационный лист с данными о предыдущей аттестации.

Кадровая служба органа местного самоуправления не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого муниципального служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый муниципальный служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также, заявление о своем несогласии с представленным отзывом.

Аттестации не подлежат муниципальные служащие:

-  замещающие муниципальную должность соответствующей группы менее года;

-  достигшие возраста 60 лет;

-  беременные женщины;

-  находящие в отпуске по уходу за ребенком (аттестация указанных муниципальных служащих проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска);

-  в течение года с момента присвоения им квалификационного разряда, назначения на муниципальную должность по конкурсу и (или) сдачи квалификационного экзамена после окончания повышения квалификации или переподготовки (переквалификации).

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого муниципального служащего и руководителя соответствующего подразделения, в котором он работает.

В случае неявки муниципального служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие.

Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения муниципального служащего и в случае необходимости его непосредственного руководителя о служебной деятельности муниципального служащего. Комиссия, в целях объективного проведения аттестации, после рассмотрения непосредственных дополнительных сведений о служебной деятельности аттестуемого за предшествующий период и заявления о несогласии с представленным отзывом, вправе перенести аттестацию на очередное заседание комиссии.

Обсуждение профессиональных и личностных качеств муниципального служащего применительно к его должностным обязанностям и полномочиям должно быть объективным и доброжелательным.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее 1/3 ее членов.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств муниципального служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов, присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов, поданных «за» и «против» соответствия муниципального служащего занимаемой должности, он признается соответствующим замещаемой муниципальной должности.

Проходящий аттестацию муниципальный служащий, являющийся членом аттестационной комиссии, в голосовании не участвует и на нем не присутствует.

По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение руководителя органа местного самоуправления мотивированные рекомендации о повышении или понижении муниципального служащего в должности, присвоении очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую муниципальную должность, о совершенствовании работы с кадрами.

В результате аттестации муниципальному служащему дается одна из следующих оценок:

-  соответствует замещаемой должности;

- соответствует замещаемой муниципальной должности при условии выполнения рекомендации аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

-  не соответствует замещаемой муниципальной должности.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист муниципального служащего. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании и принимавшими участие  в голосовании. Ознакомление муниципального служащего с аттестационным листом производится под расписку.

Другие документы по результатам аттестации не оформляются.

Аттестационный лист муниципального служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв хранятся в личном деле муниципального служащего.

Результаты аттестации муниципального служащего представляются руководителю органа местного самоуправления не позднее чем семь дней после ее проведения.

Руководитель органа местного самоуправления с учетом результатов аттестации принимает решение:

-  о повышении муниципального служащего в должности;

- о присвоении муниципальному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда;

-  об изменении муниципальному служащему надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);

-  о включении муниципального служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую муниципальную должность.

Муниципальный служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой должности направляется на повышение квалификации или переподготовку, либо с его согласия переводится на другую муниципальную должность.

При отказе муниципального служащего от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую муниципальную должность руководитель органа местного самоуправления вправе принять решение об увольнении муниципального служащего в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и условиями трудового договора (контракта).

Решения принимаются руководителем органа местного самоуправления не позднее чем через два месяца со дня аттестации муниципального служащего. По истечении указанного срока уменьшение муниципальному служащему надбавки к должностному окладу за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), перевод его на более низкую муниципальную должность или увольнение по результатам данной аттестации не допускается. Время болезни и отпуска муниципального служащего в 2-месячный срок не засчитывается.

После проведения аттестации муниципальных служащих издается приказ руководителя органа местного самоуправления, в котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами.

Трудовые споры, связанные с проведением аттестации, рассматриваются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о прядке разрешения трудовых споров (ст. 202  КЗоТ).

Наибольшую сложность при проведении аттестации представляет процесс оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих.

Основную оценку выставляет непосредственный руководитель  подразделения, представляя в отзыве об аттестуемом муниципальном служащем, развернутую характеристику о результативности  работы муниципального служащего и его профессиональных, деловых и личностных качествах.

В отзыве предлагается после кратких анкетных данных об испытуемом (ФИО, замещаемая должность, возраст, краткий перечень основных обязанностей) раскрыть результаты деятельности муниципального служащего за последний период.

При этом для муниципальных служащих, профессиональная деятельность которых непосредственно воздействует на состояние управляемой сферой, рекомендуется давать оценки на основе положительной динамики изменения состояния управляемой системы, основываясь на количественных показателях.

Для руководителей самостоятельных отделов, управлений, комитетов одним из методов оценки может выступать результат деятельности возглавляемого им подразделения, в том числе освоение и применение новых методов управленческой деятельности, внедрение современных информационных технологий, разработка и подготовка нормативно-правовых актов, методических материалов.

Для муниципальных служащих, работа которых непосредственно не влияет на состояние управляемой системы, основными методами оценки могут служить личные результаты его профессиональной деятельности (положительная динамика по количеству рассмотренных и подготовленных документов, подготовка и участие в проведении мероприятий и т.д.).

Таким образом, можно выделить три основных типа возможных результатов муниципальных служащих:

1) динамика изменения управляемой системы или отрасли;

2) количественные и качественные показатели результатов деятельности управляемого коллектива;

3) количественные и качественные показатели результатов личной работы муниципального служащего.

Оценка результатов работы муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности младшей и старшей групп, производится, в основном, по результатам третьего типа и лишь отчасти могут использоваться результаты второго типа.

Оценка результата труда руководителей производится с учетом всех трех типов оценок результатов деятельности.

После представления результатов работы муниципального служащего необходимо в отзыве раскрыть особенности и качества аттестуемого, которые позволили ему добиться результатов. В значительной степени эффективная работа достигается за счет профессиональных знаний и опыта муниципального служащего. Поэтому в отзыве необходимо отразить знания муниципальными служащими основ законодательства по предмету ведения, основ теории управления,  государственного строительства и местного самоуправления.

Необходимо отметить уровень знания муниципальным служащим своих должностных обязанностей, наличия у него практических навыков, способности применения современных средств и методов принятия решений и анализа данных. Большое значение для формирований профессионального уровня муниципальных служащих имеет его стремление к освоению профессиональных знаний. Поэтому в отзыве на аттестуемого руководителю рекомендуется дать оценку способности муниципального служащего к обучению и профессиональному развитию.

Наряду с профессиональными знаниями и опытом работы  значительную роль в профессиональном развитии муниципального служащего играет  приобретение им соответствующих деловых качеств.

Руководителю необходимо отметить уровень развития у служащего следующих деловых качеств:

-  способность,  самодисциплина и самоорганизация, пунктуальность, обязательность;

-  ответственность, исполнительность;

-  организаторские способности, умение добиваться решения поставленных задач;

-  инициативность, самостоятельность в работе, стремление к новаторству и нововведениям;

-  способность отвечать за принятое решение;

-  умение анализировать и выделять главное в работе;

-  умение планировать свою и иную деятельность;

-  оперативность в работе, умение работать на перспективу;

-  способность работать с нормативными актами, готовить документы разного уровня

-  волевые качества, умение доводить дело до конца;

-  культура речи и профессионального общения;

-  умение публично выступать.

Данные качества необходимо оценить по предложенной шкале:

-  очень высокие

-  хорошие

-  удовлетворительные

-  соответствуют минимальным требованиям

По этой же шкале производится оценка личностных качеств муниципальных служащих. Руководителем рекомендуется отразить в отзыве степень развития следующих личностных качеств муниципальных служащих:

-   работоспособность, способность к интенсивной деятельности;

-  способность к продуктивному профессиональному общению (коммуникабельность, умение располагать к себе людей, умение устанавливать деловые контакты, стиль общения);

- этические качества (доброжелательность, уважение к людям, справедливость, честность, принципиальность, умение вести себя в конфликтных ситуациях, сохранять выдержку);

-  устойчивость к стрессовым ситуациям, самоконтроль, самообладание;

- взвешенное, критическое отношение к себе, умение перестраивать свою деятельность, устранять недостатки в работе;

-  интеллектуальные качества, общий уровень развития;

-  лидерские качества, умение влиять на людей, увлекать и вести за собой;

-  общий уровень культуры;

Отзыв, подготовленный руководителем с учетом вышеизложенных рекомендаций, позволит детально и с большей степенью объективности оценить результаты и качества труда муниципальных служащих.

Одним из методологических принципов проведения аттестации муниципальных служащих в Новгородской области является признание того, что аттестация выполняет не только функцию оценки, но может стать своеобразным формой подготовки кадров. В основном это касается обучения сотрудников методам анализа  собственной оценки профессиональной деятельности. Поэтому все рекомендации, которые касаются технологии подготовки отзыва на аттестуемого сотрудника, сообщение аттестуемого муниципального служащего, вопросы, которые могут задать члены комиссии, вписываются в рамки общей темы – анализ и оценка муниципальным служащим профессиональной деятельности.

Вопросы составляются на основе теории анализа профессиональной деятельности и состоят из следующих блоков:

1.      вопросы, направленные на выяснения результатов работы;

2.      вопросы, проверяющие знания правовых основ профессиональной деятельности;

3.      вопросы, выявляющие особенности и характеристики выполняемой работы;

4.      вопросы, определяющие уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих;

5.      вопросы, раскрывающие системный характер деятельности;

6.      вопросы, проясняющие личные качества муниципального служащего;

7.      вопросы, выявляющие оценку муниципальным служащим собственной деятельности.

Выполнение муниципальными служащими, руководителями и членами аттестационных комиссий данных методических рекомендаций позволит получить максимальный эффект от аттестации, использовать процедуру аттестации для глубокого и всестороннего анализа и самоанализа профессиональной деятельности, выявления проблем в работе муниципальных служащих и определения перспектив дальнейшего развития, как самих муниципальных служащих, так и муниципальных органов в целом.  

 

 3.4. Порядок и условия присвоения и сохранения квалификационных разрядов  муниципальных служащих

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденным законом субъекта Российской Федерации. Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

По результатам квалификационного экзамена или аттестации муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды, которые указывают на соответствие уровня подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией последних.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе и поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы, либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, устанавливается законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В Новгородской области нормативно-правовое регулирование порядка присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим, их сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами «О муниципальной службе в Новгородской области» и «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области». Кроме того, порядок проведения квалификационного экзамена муниципальных служащих, по результатам которого происходит присвоение квалификационных разрядов, регулируется законом «О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области».

Муниципальным служащим категорий «Б» и «В» могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

- муниципальный советник Новгородской области 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим главные муниципальные должности муниципальной службы;

- муниципальный советник 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим ведущие муниципальные должности муниципальной службы;

-  советник муниципальной службы 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим старшие муниципальные должности муниципальной службы;

-  референт муниципальной службы 1, 2 и 3 класса - муниципальным служащим, замещающим младшие муниципальные должности муниципальной службы.

В Новгородской области присвоение очередных квалификационных разрядов муниципальным служащим производится по результатам аттестации или квалификационного экзамена. При этом за муниципальным служащим закрепляется право на обращение с инициативой о присвоении ему очередного квалификационного разряда, которое производится на основании результатов квалификационного экзамена, без последующего перевода на другую муниципальную должность муниципальной службы, и не ранее чем через 2 года после проведения очередной плановой аттестации или присвоения предыдущего квалификационного разряда.

Присвоение квалификационных разрядов муниципальных советников Новгородской области (главная группа) и муниципальных советников (ведущая группа) производится Главой муниципального образования по представлению руководителей структурных подразделений органов местного самоуправления. Иные квалификационные разряды имеют право присваивать непосредственно сами руководители структурных подразделений органов местного самоуправления, - советника муниципальной службы (старшая группа), референта муниципальной службы (младшая группа).

Решение о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда оформляется распоряжением Главы муниципального образования или приказом руководителя органа местного самоуправления по соответствующим группам муниципальных должностей муниципальной службы, при этом запись о присвоении квалификационного разряда вносится в личное дело и трудовую книжку муниципального служащего.

Остановимся на важнейшем элементе процесса присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим - квалификационном экзамене.

Параметры, соблюдение которых требуется при проведении квалификационного экзамена муниципальных служащих области, осуществляется на основе закона «О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области».

Данный закон определяет, что квалификационный экзамен проводится для определения уровня профессиональной подготовки муниципального служащего и присвоения ему квалификационного разряда или очередного класса в пределах разряда по соответствующей группе должностей.

Учитывая, что понятие «классности» входит в понятие «квалификационный разряд», двухлетний мораторий, введенный законом «О порядке проведения …» на изменения разряда по инициативе муниципального служащего, распространяется и на присвоение очередного класса по его же инициативе.

При замещении муниципальным служащим муниципальной должности более высокой группы, проведение квалификационного экзамена обязательно, если данный служащий претендует на квалификационный разряд, соответствующий более высокой группе должностей.

Согласно закону, квалификационный экзамен обязателен и для муниципального служащего, впервые поступившего на муниципальную должность. Данный экзамен проводится только после  окончания испытательного срока,  который для вновь поступивших на муниципальную должность составляет не более 3-х месяцев, в течение которых квалификационный экзамен не проводится и, соответственно, квалификационный разряд присвоен быть не может. Этот своеобразный «карантин» введен законодателем с целью определения профессиональных возможностей претендента замещать ту или иную муниципальную должность.

В тех муниципальных образованиях, где нормативными правовыми актами введена система конкурсного отбора на вакантные муниципальные должности, необходимо учитывать, что в соответствии с законом, проводимый конкурс может завершаться квалификационным экзаменом в  случаях:

- если на вакантную муниципальную должность муниципальной службы категории «В» претендует лицо, ранее замещавшее выборную муниципальную должность категории «А» (при стаже муниципальной службы не менее 2 лет);

 - если на вакантную муниципальную должность муниципальной службы категории «В» претендует лицо, ранее работавшее в органах государственной власти или органах местного самоуправления и имеющее стаж государственной или муниципальной службы не менее 5 лет;

- если на вакантную муниципальную должность муниципальной службы категории «В» претендует лицо, имевшее ранее статус федерального государственного служащего.

Данный областной закон устанавливает, что первоначальное присвоение квалификационных разрядов муниципальным служащим по соответствующей группе должностей производится, как правило, начиная с 3 класса.

Для проведения квалификационного экзамена формируется квалификационная комиссия, которая имеет постоянный состав, включающий в себя представителей органа по управлению муниципальной службой муниципального образования, юридической службы органов местного самоуправления. Состав комиссии утверждается Главой муниципального образования.

Кратко изложим технологию организации и проведения квалификационного экзамена.

1. Экзамен проводится не позднее 3-х месяцев со дня подачи заявления муниципальным служащим, которое адресовано председателю квалификационной комиссии. В заявлении указывается конкретный квалификационный разряд, на присвоение которого претендует служащий.

2. Издается распоряжение (приказ) органа местного самоуправления о дате, времени и месте проведения квалификационного экзамена, содержание которого доводится до муниципального служащего не менее, чем за 3 недели до проведения экзамена.

3. Не позднее чем за 2 недели до проведения экзамена на муниципального служащего, подавшего заявление в квалификационную комиссию, представляется отзыв о его служебной деятельности и должностная инструкция, а также справка (личный листок) муниципального служащего, содержащая сведения о прохождении муниципальной службы. Кадровая служба муниципального образования должна не менее чем за неделю до экзамена ознакомить под роспись муниципального служащего с представленным о нем отзывом. Муниципальный служащий имеет право, в случае несогласия с отзывом представить в квалификационную комиссию дополнительные сведения о своей служебной деятельности.

4. Составленный квалификационной комиссией перечень вопросов для проведения экзамена, включающий в себя проверку знаний Конституции Российской Федерации, правовых основ муниципальной службы и по специализации муниципальной должности муниципальной службы, доводится до служащего секретарем квалификационной комиссии за 1 месяц до даты проведения экзамена.

5. Процедура квалификационного экзамена включает в себя:

-  рассмотрение комиссией документов экзаменуемого;

- заслушивание ответов экзаменуемого по полученным вопросам. При этом в экзаменационные билеты рекомендуется включить по одному вопросу из перечисленных в разделе 4 направлений проверки знаний служащего.

Муниципальный служащий, являющийся членом квалификационной комиссии, сдает экзамен на общих основаниях, его полномочия на время проведения экзамена приостанавливаются.

Решение квалификационной комиссии:

1. Решение комиссия принимает простым большинством голосов ее членов при открытом голосовании в отсутствие экзаменуемого муниципального служащего.

2. Результаты экзамена заносятся в протокол, который оформляется в 2-х экземплярах, один экземпляр хранится в кадровой службе муниципального образования, второй подшивается в личное дело муниципального служащего.

3. Как уже указывалось, на основании результатов экзамена (копии протокола) соответствующий руководитель соответствующего уровня обязан в семидневный срок издать распоряжение (приказ) о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда.

Комиссия имеет право довести до сведения служащего результаты квалификационного экзамена в течение 3-х дней, но как показывает практика, это решение объявляется председателем или секретарем сразу после завершения экзамена.

4. При неудовлетворительном результате квалификационного экзамена муниципальный служащий может подать заявление о проведении повторного экзамена, но не ранее чем через 1 год.

Закон предоставляет право квалификационной комиссии приравнивать результаты подготовки и переподготовки муниципального служащего по специализации замещаемой им муниципальной должности как положительный итог экзамена в случаях, если срок окончания подготовки и переподготовки на дату проведения экзамена не превышает 3-х лет. При этом, на муниципальных служащих, подпадающих под действие данной нормы закона, представляют необходимые документы в квалификационную комиссию на общих основаниях.

Приведем в качестве методических материалов ряд образцов документов, необходимых для проведения квалификационного экзамена и присвоения квалификационного разряда муниципальным служащим.

 

 

Образец

 

 

Председателю квалификационной комиссии

 

___________________________________________

(Ф.И.О.)

 

 

_____________________________________________________

 

(Ф.И.О. в род.падеже, должность, наименование квалификационного разряда, контактный телефон)

 

ЗАЯВЛЕНИЕ

Прошу допустить меня к сдаче квалификационного экзамена для присвоения квалификационного разряда ___________________________________________________,

который состоится “______” ________________________ 2001 года.

 

Дата                                                                                                  Подпись

 

Приложение  3

 

Личный  листок муниципального служащего

Новгородской области

 

_______________________________________________________________________________

(Фамилия, имя, отчество)

 

1.

Дата рождения

 

2.

 Место службы

 

3.

Должность, с какого времени

Замещает

 

4.

Квалификационный разряд, когда присвоен (дата и № нормативного акта)

 

5.

Когда последний раз проходил аттестацию, оценка аттестации

 

6.

Состоит в резерве на вышестоящую должность (указать на какую), с какого времени

 

7.

Образование (наименование ВУЗа, год окончания, специальность)

 

8.

Дополнительное профессиональное образование (переподготовка)

 

9.

Повышение квалификации (указать направление, место и год прохождения, количество часов)

 

10.

Стажировка за рубежом (указать направление,  место и время прохождения)

 

11.

Ученая степень и звание

 

12.

Какими иностранными языками и в какой степени владеет

 

13.

Государственные награды (наименование и год награждения)

 

14.

Общий стаж работы

 

15.

Стаж муниципальной службы

 

 

представляется к ___________________________________________________________________________

_____________________________________________________________________________________________

(присвоению квалификационного разряда, назначению на должность, зачислению в резерв)

 

 

Подпись руководителя                                                              Дата, печать

       

Образец

Российская Федерация

Администрация ______________________________  района

ПРОТОКОЛ  № ______

заседания квалификационной комиссии

“_____”  __________________ 2001 года

Вел заседание:

Присутствовали:

Повестка  дня:

Квалификационный экзамен _________________________________________________________________

(Ф.И.О., должность)

на присвоение квалификационного разряда _____________________________________

                                                                                                                 (наименование разряда)

 

Порядок работы:

1. Члены комиссии ознакомились с представленными документами: личным листком муниципального служащего, должностной инструкцией и отзывом руководителя.

2. ____________________________________ ответил (а) на вопросы:

                                        (Ф.И.О.)

 

1)

Характеристика ответа: __________________________________________

2)

Характеристика ответа: __________________________________________

3)

Характеристика ответа: __________________________________________

РЕШИЛИ:

Считать ______________________ выдержавшим (ей) квалификационный

                                    (Ф.И.О.)

экзамен на присвоение квалификационного разряда ___________________________

                                                                                                                       (наименование разряда)

 

Подпись председателя комиссии, секретаря и членов комиссии

ознакомлена (а):                                                     подпись, дата

 

Образец

Российская Федерация

Администрация ______________________________  района

ПРОТОКОЛ  № ______

заседания квалификационной комиссии

“_____”  __________________ 2001 года

Вел заседание:

Присутствовали:

Повестка  дня:

Квалификационный экзамен ______________________________________

____________________________________________________________________

                                                       (Ф.И.О., должность)

на присвоение квалификационного разряда ____________________________

____________________________________________________________________

                                                    (наименование разряда)

 

Порядок работы:

1. Члены комиссии ознакомились с представленными документами: личным листком муниципального служащего, должностной инструкцией и отзывом руководителя.

2. _______________________________ предложил в соответствии с п.6 ст.7

                    (Ф.И.О.)

областного закона от 16 марта 2001 года № 179-ОЗ “О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области” засчитать результаты подготовки ______________________________

в Новгородском филиале Северо-Западной академии государственной службы по специальности “Государственное и муниципальное управление” как положительный итог экзамена.

 

РЕШИЛИ:

1. Засчитать результаты подготовки _________________________________

                                                                                                        (Ф.И.О.)    

в Новгородском филиале Северо-Западной академии государственной службы по специальности “Государственное и муниципальное управление” как положительный итог экзамена.

2. Считать ________________________ выдержавшей квалификационный

                                    (Ф.И.О.)

экзамен на присвоение квалификационного разряда ______________________________________

                                                                                                    (наименование разряда)

Подпись председателя комиссии, секретаря и членов комиссии

ознакомлен (а):                                               подпись, дата

  

Образец

Российская Федерация

Администрация ______________________________  района

ПРОТОКОЛ  № ______

заседания конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение

вакантной муниципальной должности муниципальной службы

в ______________________________________________

(наименование органа МСУ)

“_____”  __________________ 2001 года

Вел заседание:

Присутствовали:

Повестка  дня:

Конкурс на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы:

______________________________________________________________

(наименование должности)

СЛУШАЛИ:

1. _________________________, который (ая) ознакомила членов комиссии с

(Ф.И.О. секретаря комиссии)

результатами приема документов.

На должность ___________________________________________ подали

(наименование должности)

документы _________ человек: (в алфавитном порядке перечисляются все претенденты)

Иванова Мария Ивановна, 1956 года рождения, образование высшее, в 1980 году окончила Московский финансовый институт по специальности “Финансы и кредит”, последнее место работы - менеджер ___________________________________________________________

(место работы)

Петрова Татьяна Петровна, 1956 года рождения, образование высшее, в 1984 году окончила Ленинградский электротехнический институт связи имени профессора М.А.Бонч-Бруевича по специальности “Многоканальная электрическая связь”, последнее место работы - инженер I категории ___________________________________________________________________

(место работы)

Претенденты на замещение вакантной должности прошли психологическое тестирование: краткий ориентировочный тест (КОТ) и тест Кетелла. (Если тестирования не было, то эта фраза не пишется)

Конкурсная комиссия ознакомилась с представленными документами, результатами тестирования и провела с претендентами собеседование.

РЕШИЛИ:

1. Считать выдержавшим конкурс на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы: _________________________________________________________

(наименование должности)

- ___________________________________________

(Ф.И.О.)

2. ___________________________________, который (ая) предложила в соответствии с

(Ф.И.О. члена комиссии)

п.п.3.3 п.3 ст.1 областного закона от 16 марта 2001 года № 179-ОЗ “О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области провести квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда _______________________________________________.

                        (наименование разряда)

______________________________________________________________________________________________

                                                            (Ф.И.О.)

Комиссия поддержала данное предложение.

_________________________________ (Ф.И.О.)  ответил на вопросы:

1.

2.

РЕШИЛИ:

1. Считать _______________________________ выдержавшим квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда ________________________________________________.

Подписи членов комиссии

 

 

 

Образец

 

Бланк органа местного самоуправления

  

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

на присвоение квалификационного разряда

_________________________________________________________________

(наименование разряда)

  

В соответствии с п.п.2, 3 статьи 6 областного закона от 10.02.98

№ 10-оз “О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области”,

п.4 статьи 7 областного закона от 16.03.2001 № 179-оз “О порядке проведения

 государственного квалификационного экзамена (квалификационного

 экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской

области” и на основании решения квалификационной комиссии  от

“____” ____________________ 2001 года, протокол № _____ прошу Вас присвоить

квалификационный разряд ________________________________________________

                                                        (наименование разряда)

________________________________________________________________________

                        (Ф.И.О. в дательном падеже, должность)

 

Приложение: 1                 

Приложение:  1.  Проект распоряжения Администрации района о присвоении

                            __________________ квалификационного разряда

                                     (Ф.И.О.)

                            ____________________________________ на 1 л. в 1 экз.;

                                        (наименование разряда)

 

                      2. Протокол заседания квалификационной комиссии на 1 л.  в 1 экз.;

 

                      3. Личный листок муниципального служащего

                            _______________________________________ на 1 л. в 1 экз.

                                                  (Ф.И.О.)

 

Подпись  руководителя

 

Образец

 

ПРИКАЗ

от “____” __________________ 2001 года

Великий Новгород

  

В соответствии с п.п.2, 3 статьи 6 областного закона от 10.02.98 № 10-оз “О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области” и на основании решения квалификационной комиссии от “_____” _________________ 2001 года,  протокол № _______:

1. Присвоить ___________________________________________________________

                                        (Ф.И.О., должность)

 

квалификационный разряд ______________________________________________________

                                                                    (наименование)

 

с “______” _______________________ 2001 года

 

2. Установить ___________________________________________________________

                                                                      (Ф.И.О.)

надбавку за квалификационный разряд в размере __________________ рублей.

 

Подпись руководителя

 ВОПРОСЫ

к квалификационному экзамену по Конституции Российской Федерации

1. Конституция в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.

2. Основные права и свободы человека и гражданина. Гарантии соблюдения прав. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Правовое положение беженца и вынужденного переселенца.

3. Правовые основы деятельности общественных организаций и объединений.

4. Понятие и принципы федеративного устройства Российской Федерации.

5. Принцип разделения властей.

6. Система органов государственной власти России.

7. Структура Федерального Собрания Российской Федерации.

8. Порядок формирования Совета Федерации. Компетенция.

9. Состав, порядок формирования, внутренняя организация и срок полномочий Государственной Думы.

10. Компетенция Государственной Думы. Акты Государственной Думы.

11. Статус Президента Российской Федерации. Его полномочия в случае возникновения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

12. Нормативные акты Президента Российской Федерации. Полномочия Президента РФ в случае противоречия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

13. Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти. Состав, компетенция. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

14. Законодательный процесс. Процедура рассмотрения и принятия законов.

15. Субъекты законодательной инициативы.

 16. Принцип разграничения полномочий и предметов ведения по Конституции Российской Федерации. Понятие “предметов ведения”, “полномочий” и “компетенции” органов государственной власти. Законодательное регулирование.

17. Принципы построения органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательная власть в Новгородской области. Исполнительная власть в Новгородской области.

18. Нормативные правовые акты, закрепляющие статус Новгородской области.

19. Судебная система. Органы, осуществляющие правосудие  в РФ. Статус и гарантии независимости судей.

20. Верховный Суд и суды общей юрисдикции.

21. Компетенция Конституционного суда. Решение Конституционного суда и его правовые последствия.

22. Органы прокуратуры Российской Федерации. Статус и полномочия прокурора.

23. Понятие и общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

ВОПРОСЫ

к квалификационному экзамену по муниципальной службе

1.  Понятие муниципальной службы.

2. Финансирование муниципальной службы Новгородской области.

3.  Понятие муниципальной должности.

4.  Категории муниципальных должностей муниципальной службы.

5.  Группы муниципальных должностей муниципальной службы.

6. Квалификационные требования по муниципальным должностям.

7.  Понятие “муниципальный служащий”.

8.  Понятие должностного лица.

9.  Поощрения муниципальных служащих.

10.  Ответственность муниципальных служащих.

11.  Гарантии для муниципальных служащих.

12.  Принципы муниципальной службы.

13.  Права муниципального служащего.

14.  Обязанности муниципального служащего.

15.  Ограничения, связанные с муниципальной службой.

16.  Поступление на муниципальную службу.

17.  Порядок замещения муниципальных должностей муниципальной службы.

18.  Порядок проведения конкурса на замещение муниципальной должности.

19.  Испытание при замещении муниципальной должности.

20.  Основания прекращения муниципальной службы.

21.  Порядок аттестации муниципальных служащих.

22.  Порядок присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим.

 

ОБРАЗЕЦ

 записи о присвоении квалификационного разряда муниципальному служащему в трудовой книжке

 Сведения о работе

 

записи

Д а т а

Сведения о приеме на работу, о переводах на другую работу и об увольнении (с указанием причин и со ссылкой на статью, пункт закона)

На основании чего внесена запись (документ, его дата и номер)

 

число

месяц

год

 

 

1

2

3

4

5

6

30

19

01

2001

Присвоен квалификацион-

Приказ экономического

 

 

 

 

ный разряд - советник

комитета области

 

 

 

 

муниципальной службы

от 19.01.2001 № 18

 

 

 

 

3 класса

 

ПОРЯДОК сохранения квалификационных разрядов  муниципальных служащих.

Право сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих в Новгородской области гарантируется законами «О муниципальной службе в Новгородской области» и «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области».

Ст. 27 закона «О муниципальной службе …» устанавливает, что «... квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципального служащего на иные должности муниципальной службы, поступлении на государственную службу области, а также при увольнении муниципального служащего со службы, устанавливаются областным законом в соответствии с федеральными законами».

В статье 7 закона «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области» определен порядок сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих:

1. при переводе (или переходе) муниципального служащего в любой другой орган местного самоуправления или на другую муниципальную должность в этом же или другом муниципальном образовании Новгородской области, муниципальному служащему сохраняется присвоенный квалификационный разряд и установленная за данный разряд надбавка к должностному окладу.

В том случае, если муниципальный служащий назначается на государственную должность государственной службы категории «Б» или по результатам конкурса замещает государственную должность государственной службы категории «В», ему, до присвоения соответствующего квалификационного разряда по государственной должности, сохраняется ранее присвоенный квалификационный разряд по муниципальной должности муниципальной службы. На этот же период указанным служащим выплачивается предусмотренная за соответствующий квалификационный разряд надбавка к должностному окладу.

При прекращении муниципальной службы по основаниям: сокращение штатов, реорганизация органов местного самоуправления, выход на пенсию, увольнение по собственному желанию муниципального служащего, присвоенный ему квалификационный разряд сохраняется.

В случае возвращения лица, ранее замещавшего муниципальную должность на муниципальную службу, ему выплачивается надбавка за сохраненный квалификационный разряд на период до окончания испытательного срока (если данный срок был назначен). После проведения квалификационного экзамена, в соответствии с действующим законодательством, муниципальному служащему присваивается иной квалификационный разряд, если возвращение его на муниципальную службу произошло на вышестоящую (по группе) муниципальную должность.

В случае, если возвращение лица, ранее замещавшего муниципальную должность, произошло на нижестоящую (по группе) муниципальную должность муниципальной службы, квалификационный разряд, ранее присвоенный по старой должности, сохраняется и выплачивается соответствующая надбавка за квалификационный разряд по должностному окладу.

3.5. Формирование резерва муниципальной службы

Формирование резерва муниципальной службы с учетом обстоятельств, описанных в 1 главе, является ключевой для реализации заявленных системных изменений в региональном и муниципальном управлении Новгородской области. Реализация этой задачи должна в долгосрочном плане ликвидировать диспропорции в профессиональных знаниях муниципальных служащих, заложить основу закрепления новой корпоративной культуры, сформировать новые конструктивные навыки, стереотипы. В настоящее время кадровая политика в регионе находится в переходном состоянии и испытывает значительный финансовый дефицит, который не позволяет решать проблемы широкомасштабно, поэтому акцент в работе сделан на создание новых для Новгородской области видов деятельности в сфере развития человеческих ресурсов и технологий управления. Такая деятельность призвана:

во-первых, компенсировать издержки и последствия нерационального социального и профессионального поведения муниципальных служащих, вытеснять сложившиеся ранее стереотипы, технологии и профессиональные реакции служащих;

во-вторых, выстроить организационную и управленческую схему работы, позволяющую заложить основу конструктивных изменений собственной деятельности муниципальных служащих.

Для реализации концепции регионального и муниципального развития в соответствии с вышеназванными принципами создана и наделена соответствующими полномочиями организационная структура, ориентированная на профессиональную работу с кадровым потенциалом – комитет государственной службы Новгородской области, его структурные подразделения в муниципальных образованиях региона. При организационном участии комитета:

Ø     Сформирована и совершенствуется нормативная база государственной и муниципальной службы;

Ø     Создана инфраструктура повышения эффективности регионального и муниципального управления, включающая в себя:

q      Систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (см. главу 4, приложения);

q      условия развития информационно-методической деятельности. (библиотека, технологии работы с кадрами, база данных резерва кадров управления);

q      условия развития информационно-аналитической деятельности (проведение исследований, создание программ, социальных технологий, и т.д.).

q      создание системы работы с резервом.

 Под резервом кадров муниципальной службы понимаются муниципальные служащие, сочетающие в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей и способные при дополнительной подготовке достичь соответствия квалифицированным требованиям, предъявленным к вышестоящим муниципальным должностям, на которые они намечены на выдвижение.

Назначение резерва кадров муниципальных служащих – быть гарантом:

-         стабильности муниципальной службы;

-         эффективности замещения муниципальных должностей;

-         повышения профессиональной и деловой активности муниципальных служащих.

Резерв на вышестоящие муниципальные должности формируется для замещения вакантных старших, ведущих, главных и высших муниципальных должностей муниципальной службы из числа муниципальных служащих в соответствии с установленными квалифицированными требованиями.

Потребность в резерве определяется на основе:

-         предлагаемого развития органов местного самоуправления, изменений в их организационной структуре;

-         прогнозируемых данных о выбытии и сменяемости муниципальных служащих;

-         необходимости кадрового обеспечения различных групп и специализаций муниципальных должностей муниципальной службы, конкретных должностей.

Таким образом, резерв должен быть двухплановым: ближнесрочным и перспективным.

Ближнесрочный резерв формируется из числа муниципальных служащих органа местного самоуправления на те муниципальные должности, освобождение которых планируется в ближайшие 2-3 года, как правило, в связи с выходом муниципальных служащих на пенсию.

Перспективный резерв формируется на все штатные должности и обеспечивает их своевременное замещение, в случае незапланированного возникновения вакансии хорошо подготовленными специалистами. Такой резерв состоит преимущественно из числа муниципальных служащих, а также может включать других лиц, не состоящих на муниципальной службе, но имеющих потенциальные возможности и желание к замещению муниципальных должностей.

Сюда, например, можно отнести  выпускников школ, направленных органом местного самоуправления на обучение по специальности  «Государственное и муниципальное управление» с гарантией дальнейшего трудоустройства.

Порядок формирования резерва:

Основанием для формирования резерва муниципальных служащих является устав муниципального образования, нормативные правовые акты органа местного самоуправления, перспективные и текущие планы улучшения отбора, расстановки, закрепления и качественного состава кадров муниципальный служащих.

Основные этапы формирования резерва кадров муниципальных служащих:

1)        подбор кандидатов в состав резерва;

2)        оценка отобранных кандидатур;

3)        согласование состава резерва с соответствующими должностными лицами;

4)        определение сроков, форм и методов подготовки.

Подбор муниципальных служащих для зачисления в резерв основан на всесторонней оценке результатов их служебной деятельности, учитывающей:.

-         уровень профессиональной компетенции;

-         стаж и опыт работы в области муниципального управления; 

-         возраст, состояние здоровья муниципального служащего;

-         его моральные качества, авторитет,  умение работать с людьми;

-         знание основ юриспруденции;

-         владение компьютером и другой оргтехникой.

Перечисленные требования к кандидатам в состав резерва кадров муниципальных служащих не является исчерпывающими и предполагают необходимость индивидуального подхода к оценке  их знаний, умений и личностных качеств. При формировании резерва кадров муниципальных служащих учитываются объективные данные на них, результаты изучения их служебной деятельности и последней аттестации, а также результаты переподготовки и повышения квалификации.

Подбор муниципальных служащих в состав резерва кадров должен проводиться в обстановке гласности. С муниципальными служащими, которых предполагается зачислить в резерв, практикуются индивидуальные беседы с целью выяснения их  отношения к выполнению более сложной и ответственной работы и получения их персонального согласия на включение в состав резерва  муниципальных служащих.

После рассмотрения и утверждения кандидатур в органе местного самоуправления составляется список резерва на выдвижение  на вышестоящие муниципальные должности по установленной форме. Для каждого лица, включенного в резерв, разрабатывается индивидуальный план подготовки в составе резерва с целью выработки у него необходимых знаний, умений и навыков для замещения предполагаемой муниципальной должности.

Индивидуальный план составляется кадровой службой сроком на 1 год не позднее, чем через 1 месяц после включения  муниципального служащего в состав резерва, при непосредственном участии муниципального служащего, состоящим  в резерве, и утверждается должностным лицом, в номенклатуру которого входит данная муниципальная должность.

Определение видов, форм, сроков, специализаций и направлений обучения, выбор программ и учебных заведений осуществляется с учетом задач и функций структурных подразделений органов местного самоуправления и квалификационных требований по предполагаемой муниципальной должности. Учитываются также индивидуальные рекомендации профессионального развития и личностные особенности.

Таким образом, подготовка резерва кадров представляет собой единый и взаимосвязанный процесс, включающий систематическое изучение, анализ факторов, влияющих на профессиональный рост кадров, обучение, переподготовку, повышение квалификации и воспитание муниципальных служащих, состоящих в резерве. 

Муниципальные служащие, состоящие в резерве на выдвижение на вышестоящие муниципальные должности муниципальной службы, в соответствии с Положением о подготовке, переподготовке и повышении квалификации областных государственных служащих и муниципальных служащих за счет средств областного бюджета, утвержденном постановлением Администрации области от 08.06.98 № 236, имеют преимущественное право пройти подготовку или переподготовку в Новгородском филиале Северо-Западной Академии государственной службы, Муниципальном научно-образовательном учреждении «Диалог».

Помимо этого, органами местного самоуправления может использоваться такая форма практической подготовки резерва кадров, как стажировка. Стажировка преследует цели формирования и закрепления на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки, изучения отечественного и зарубежного передового опыта, приобретения профессиональных и организаторских навыков для выполнения обязанностей по более высокой муниципальной должности и проверки готовности муниципального служащего к исполнению новых служебных обязанностей.

Основными видами стажировки являются:

-         исполнение обязанностей в органах местного самоуправления на должностях, соответствующих уровню и специализации предполагаемой работе;

-         стажировка в органах государственной власти, занимающихся вопросами местного самоуправления (по согласованию с ними);

-         стажировка в финансовых учреждениях(банках, страховых обществах и т.п.);

-         участие в мероприятиях мониторингового характера: оперативное изучение обстановки и принятия мер на местах, инспекции, проверки и т. д.;

-         стажировки по изучению зарубежного опыта.

Сроки стажировки определяются в зависимости от степени подготовленности муниципального служащего и сложности его будущей работы.

Подготовка резерва путем стажировки вводится приказом (распоряжением) должностного лица, в номенклатуру которого входит должность, замещение которой планируется муниципальным служащим-стажером.

От своих должностных обязанностей на период стажировки муниципальный служащий освобождается.

Руководитель органа местного самоуправления, в номенклатуру которого входят муниципальные должности, на которые создается резерв муниципальных служащих, осуществляет общее руководство и несет полную ответственность за организацию и выполнение работы по формированию и подготовке резерва кадров, а также своевременное назначение на муниципальные должности муниципальных служащих, состоящих в резерве кадров.

Кадровые службы структурных подразделений муниципальных образований:

-       организуют работу по формированию резерва кадров,

-       в определенные сроки оформляют и представляют в отдел по вопросам муниципальной службы соответствующие документы по включению или исключению из состава резерва,

-       составляют индивидуальные планы работы с резервом и организуют необходимую работу с ним,

-       ежегодно, до 1 декабря текущего года проводят совместно с руководителями структурных подразделений анализ резерва муниципальных служащих, дают оценку деятельности за прошедший год каждому зачисленному в резерв и готовят проект состава резерва на следующий год,

-       доводят до сведения муниципальных служащих информацию о включении их в резерв.

В 1998 году, после выхода закона «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области», органам местного самоуправления было рекомендовано разбить процесс формирования резерва муниципальных служащих на 2 части: сформировать резерв на замещение  группы главных должностей категории «Б», а затем приступить к формированию резерва на остальные группы муниципальных должностей. В настоящее время  Администрации городов и районов области уже приступили к выполнению второй части – формированию резерва на замещение  ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы.

Глава 4.  Опыт подготовки, переподготовки государственных и муниципальных служащих в Новгородской области

Местное самоуправление и муниципальная служба, являясь важнейшими составляющими управления обществом, в институциональном отношении, как это отмечалось в первой главе, находятся на начальной и достаточно активной стадии своего развития.

На настоящий момент сформулированы цели, определен статус, структура данного института общества, механизм правового регулирования муниципальной службы, сформированы организационная, финансовая, кадровая база.

Еще не пройдя стадию формирования, муниципальная служба начинает играть существенную роль в реформе территориального управления, становится одним из факторов, обеспечивающих эффективность регионального развития и управления. Поэтому к муниципальной службе предъявляются соответствующие требования и прежде всего к качеству кадрового обеспечения. Человеческий потенциал становится определяющим фактором, от которого зависит решение основных проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Необходимость решения новых задач, радикальный характер изменения отношений в экономической и политической сфере, обусловливают изменения в принципах подбора, обучения и прохождения  муниципальной службы муниципальными служащими.

Основным принципом отбора и подбора кадров на муниципальную службу, их продвижения вышестоящей должности становится принцип профессионализма и компетентности.

Данный принцип закреплен в статье 5 закона «Об основах муниципальной службы в РФ». В ней определяется, что муниципальная служба основана на принципах:

-  профессиональности и компетентности;

- ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнению своих должностных обязанностей;

- равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовки.

Областной закон «О муниципальной службе в Новгородской области» расширил аналогичную статью, добавив следующий принцип: стабильность кадров муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Введение данного понятия соответствует декларируемым федеральным законом принципам муниципальной службы, а так же корреспондирует с определением муниципальной службы, которое дано в статье 2 закона «Об основах муниципальной службы в РФ», который определяет муниципальную службу, как «профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной».

Профессиональная деятельность в любой сфере характеризуется специфическими целями, результатами труда, профессиональными приемами, методами и способами работы. Понятие «профессиональная деятельность» обладает своими специальными нормами деятельности, имеющими как правовое оформление (в виде законов, положений, инструкций), так и оформление в виде  стандартов профессионального поведения, взаимодействия, приемов работы, которые не имеют документального оформления, а циркулируют в профессиональной среде как особенности корпоративной культуры органов  власти.

Значительную роль в формировании корпоративной культуры органов государственного и муниципального управления играет формирование у муниципальных служащих норм профессиональной этики и морали. Следует отметить, что отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности государственного и муниципального служащего является значительным пробелом в законодательстве, поскольку  отсутствие в структуре личности общегуманных ценностей, нравственных ориентиров и норм профессиональной этики, особенно у государственных и муниципальных служащих, делает невозможным преобразование специалиста в профессионала, чутко реагирующего на изменения внешней среды.

При этом, специалистом может быть человек, который имеет хорошие специальные и профессиональные знания, опыт работы, умеет решать профессиональные задачи и проблемы. Но профессионалом может быть только высококлассный специалист, который, кроме специальных знаний и умений имеет высокий уровень моральных, нравственных качеств, обладает сформированными и усвоенными профессиональными и этические ценностями, которые не позволят ему нарушать профессиональные нормы, даже ради удовлетворения индивидуальных потребностей.

В связи выше изложенным понятно, что наличие в образовательных программах по специальности: «государственное и муниципальное управление» значительного объема гуманитарных  предметов обусловлено необходимостью осознания и принятия государственными и муниципальными служащими нравственных оснований (профессиональной этики).

Рассмотренные проблемы формирования соответствующего современным требованиям профессионального уровня муниципальных служащих, усугубляются тем, что исходный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих  момент начала кардинальных социально-экономических преобразований в России не соответствовал требованиям по муниципальным должностям по уровню и виду профессиональной подготовки, в соответствии с разделом «квалификационные требования».

Несколько улучшилась ситуация через несколько лет, но и тогда она была далека от идеальной. Эти данные представлены в таблице на примере Новгородской области.

 Образовательный уровень муниципальных служащих Новгородской области (по состоянию на 1.01.1998г.)

 

Уровень образования

Н\

Среднее

Среднее

Средне специальное

Н\ высшее

Высшее

Численность муниципаль-

ных служащих

26

331

1039

61

1309

Удельный вес (в %%)

0.9

12

37.6

2.2

47.3

13% от общего состава муниципальных служащих, то есть каждый восьмой, имел образование в объеме средней, и даже неполной средней школы. В соответствии с квалификационными требованиями по муниципальным должностям такой уровень образования для лиц, находящихся на службе не допускается. Количество лиц с высшим образованием, замещающих муниципальные должности с высшим образованием составляли менее половины от общего числа.

Следует отметить, что сумма должностей 1 группы (младшие должности), для замещения  которых  не требуется обладать высшим  профессиональным образованием соответствующий специализации муниципальной должности, составляла 32% от общего числа должностей. Таким образом, используя несложные арифметические действия, выясняем, что на 1.01.1998 г., лица с высшим образованием в структуре муниципальной службы должны были составлять 68%   от общего количества муниципальных служащих вместо 47,3 фактически.

Рассмотрение образовательного уровня муниципальных служащих по группам должностей показало, что даже на руководящих должностях значительное число лиц, их замещающих, не имело требуемого образовательного уровня.              

 

 

Образовательный уровень муниципальных служащих по группам муниципальных должностей (по состоянию на 1.01.1998 г.)

Группа

Образовательный уровень

 

Неполн.

среднее

Среднее

Среднее специальное

Неполн. высшее

Высшее

4 группа (главные должности)

-

-

8.3%

2.4%

89.3%

3 группа (ведущие должности)

-

2%

21.5%

3%

73.5%

2 группа (старшие должности)

0.9%

9.5%

38.8%

2%

48.8%

На практике каждый десятый высший руководитель (заместитель главы администрации) и каждый четвертый руководитель подразделения не имел должного образовательного уровня. Среди специалистов, замещающих старшие муниципальные должности необходимый уровень образования не имели более половины (51.2%) муниципальных служащих.

Данное обстоятельство предопределило введение в действие п. 3 ст.9 закона «О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области”, определяюего, что муниципальные служащие, образовательный уровень которых не соответствует квалификационным требованиям, установленным вышеназванным законом, не могут быть уволены с замещаемой муниципальной должности в течение 10 лет со дня вступления в силу настоящего закона по основанию, предусмотренному п.2 ст.33   КЗоТ Российской Федерации (несоответствие работника замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации) Органы местного самоуправления обязаны создать условия для переподготовки (повышение квалификации) указанных муниципальных служащих.

Закон "О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области " вступил в силу 1 января 1998 года. Таким образом, на муниципальные органы возложена функция в течение 10 лет привести образование муниципальных служащих в соответствие с требованиями областного законодательства.  

Одной из особенностью данной проблемы является то, что 35% муниципальных служащих, которые должны были иметь высшее образование, в 1998 году имели возраст свыше 45 лет, то есть через 10 лет эти муниципальные служащие переходили в возрастную группу старше 55 лет.

Учитывая, что 83,8% муниципальных служащих на 1.01.1998 г. составляли женщины, практически треть от общего числа муниципальных служащих к этому сроку достигали пенсионного возраста.

Обучение этих муниципальных служащих было признано нецелесообразным, учитывая, что в данном случае отсутствие необходимого по законодательству уровня образования, компенсируется приобретенными профессиональными качествами в результате длительного опыта работы.

Проблема соответствия образования муниципальных служащих квалификационным требованиям по муниципальной должности усугублялась тем, что у муниципальных служащих не соответствовал требованиям не только уровень образования, но и специализация образования.

Специализация высшего профессионального образования муниципальных служащих Новгородской области

По состоянию на 01.01.1998 года.

 

Специализация профессионального образования

 

Юридическое

Управленческое

Финансово-экономическое

Педагогическое

Техническое

Сельско-хозяйственное.

Численность муниципальных служащих

(%)

1,8

3,9

18,4

14,0

15,4

15,0

 

Только 43% муниципальных служащих имели образование соответствующее специализации муниципальной должности или равноценное. Очень незначительное число муниципальных служащих (5.7%) имели юридическое образование и профильное образование по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Таким образом, анализ ситуации соответствия уровня и специализации профессионального образования муниципальных служащих Новгородской области, показал, что нуждается в подготовке (получение высшего образования) и переподготовке (получение права на профессиональную деятельность) 675 муниципальных служащих Новгородской области.

В администрации области посчитали, что основой государственной политики в области развития человеческих ресурсов является направленность на обеспечение условий для повышения профессионального уровня муниципальных служащих, повышение их  конкурентоспособности, усиления мотивации к постоянному росту профессионализма. Подготовка муниципальных служащих должна способствовать реализации стратегической цели социально-экономического развития области – переход на финансирование расходных полномочий субъекта Федерации без привлечения денежных средств из федерального бюджета.

Достижения этой цели базируется на трёх основополагающих моментах:

1. Привлечение отечественных и иностранных инвестиций в область путём создания благоприятного инвестиционного климата;

2. Вовлечение в оборот собственных сырьевых ресурсов;

3. Оптимизация   структуры    управления    и    подготовка государственных и муниципальных служащих к работе в изменившихся условиях.

Для Новгородской области ключевым звеном является подготовка кадров к работе в условиях переходной экономики, освоения ими качественно новых методов регулирования социально-экономических процессов. Об этом мы достаточно подробно говорили во введении и 1 главе данного издания. Кроме того, принципиально важным является и тот факт, что выполнение первой задачи в стратегическом плане социально-экономического развития области - привлечение инвестиций - все в большей степени зависит от психологической, юридической, финансовой и т.д. подготовленности служащих.

Поэтому Администрация области, несмотря на недостаток финансовых средств, осуществляла поддержку программы обучения муниципальных служащих начиная с 1993 года. Масштабный характер эта работа приобрела с 1996 г.

4.1. Реализация регионального проекта создания системы подготовки и переподготовки кадров  управления в Новгородской области

         Для выполнения целей развития региона и муниципальных образований в Новгородской области был реализован проект создания системы подготовки, переподготовки кадров государственного и муниципального управления. Работа начата в августе 1993 года заключением договора с Северо-Западным кадровым центром о создании Новгородской кафедры следующими исполнительными структурами:

- Северо-Западный кадровый центр (исполнитель: Институт государственного и регионального управления, ныне Северо-Западная Академия государственной службы, ректор В.В. Чубинский-Надеждин);

- Новгородская областная администрация (исполнитель комитет государственной службы Новгородской области – С. Ю. Фабричный, С. И. Малышев);

- Новгородская городская администрация  (исполнитель: отдел социальных технологий городской Управы, заведующий отделом А.И. Жуковский, в настоящее время директор Муниципального научно-образовательного учреждения «Диалог»).

         В 1996 году Новгородская кафедра, в связи с появившимся требованием государственного образовательного стандарта переименована в  Новгородское отделение, а затем в Новгородский филиал Северо-Западной Академии государственной службы. В 1995-96 учебном году в отделении обучалось 314 слушателей по очной, очно-заочной и заочной форме. Основной контингент обучающихся - действующие руководители, специалисты администраций городов и районов Новгородской области.

         В 1995 году администрацией области, отделению в качестве государственного заказа, отделению передана краткосрочная курсовая переподготовка руководителей и специалистов администраций городов и районов. 

         В 1995-97 гг. закончили обучение и получили Государственные дипломы по специальности «Государственное и муниципальное управление», квалификация "Менеджер" более 250 человек.

         Начиная с 1995 году отделение стало выполнять специализированные заказы. Были заключены договоры на обучение группы (30 человек) директоров средних школ г. Великого Новгорода, а также с комитетом по здравоохранению на 2-х летнюю переподготовку главных врачей  региона (33 человека).

         В этот период отделение специализируется на подготовке специалистов для реализации городской программы развития местного самоуправления в г. Новгороде. С 1995 г. еще одна группа по договору с Государственной академией сферы быта и услуг (С.-Петербург) ориентировано на подготовку работников коммунальных служб г. Новгорода. В 1996 году к проекту подключились коммунальные службы Новгородской области.

         Постоянными заказчиками на обучение руководителей и специалистов в Новгородском отделении СЗАГС стали крупные хозяйствующие субъекты: АО  «Акрон», «Планета», «Сплав», «Алкон», а также  финансовые учреждения, предпринимательские структуры г. Новгорода.

         В отделении совместно с Комитетом государственной службы области, Новгородской сельскохозяйственной академией создан и реализуется Проект "Сельский администратор", в рамках которого заключены договоры с главами городов и районов Новгородской области по обучению юношей и девушек со средним образованием одновременно по учебным программам 2-х академий. Задача проекта - интенсивная подготовка, в короткие сроки, высококвалифицированных администраторов, которые начнут активную профессиональную деятельность за пределами 2000 года (группа 25 человек). На 1995-96 учебный договор был пролонгирован на другую специальность – «Земельный кадастр» по линии Новгородской сельскохозяйственной академии (24 человека).

         В 1995 году открыт филиал отделения в г. Боровичи на базе Автодорожного техникума с участием в международной программы "Морозовский проект" (23 человека).

         Приходит и первый международный опыт. Проведены переговоры с Калифорнийским Университетом о создании совместно с заинтересованными участниками (администрациями города Новгорода и области, АО «Планета», др.) Центра развития бизнеса и управления. Подготовлены соответствующие документы, проведена совместная конференция.

         Особое внимание в работе отделения уделялось подготовке научно подготовленных кадров, способных вести исследовательскую и преподавательскую деятельность в области развития государственного и муниципального управления. С этой целью с 1994-1997 год по направлению отделения и при его информационной поддержке совместно с комитетом государственной службы области, за счет федерального бюджета в аспирантурах ведущих интеллектуальных центров страны обучались 23 человека. На базе информационной поддержки отделения подготовлены 3 диссертационных работы по экономике, социальной психологии, готовятся еще несколько работ. Ведется постоянная работа по организационной и информационной поддержке сдачи кандидатских минимумов по иностранному языку и философии. По направлению областной, городской администраций и Новгородского отделения СЗАГС в Москве и С.-Петербурге по целевому набору от Новгородской области направлены на дневное отделение 42 человека на базе среднего образования. На базе высшего  образования совместно с комитетом государственной службы администрации области организованы и прошли обучение в Академии государственной службы при Президенте РФ 2 специализированные группы по специальности "культурология", и группа по специальности "юриспруденция" (17 человек). По другим специальностям прошли обучение еще 23 человека в Москве и 39 человек в С.-Петербурге.

В справке Российской академии государственной службы, представленной Совету по кадровой политике при Президенте РФ, Новгородская область по темпам подготовки кадров регионального и муниципального управления в России занимала на тот период одно из первых мест в России. Органы управления проявляют заинтересованность в том, чтобы первоначальную подготовку по специальностям, связанным с управлением, получали молодые люди, будущий кадровый резерв муниципальной и государственной службы. Поэтому сотрудничество государственных органов с образовательными учреждениями области получает новый импульс. Руководители и ведущие специалисты органов власти регулярно встречаются со слушателями этих учебных заведений. На базе Администрации области организуется практика слушателей и студентов. Так, за 1998-2001 годы в управлениях и комитетах области проходили практику более 100 студентов, наиболее перспективные студенты включаются в банк данных кадрового обеспечения государственной службы области.

В   связи   с   недостаточным   финансированием, Администрация области и Администрации городов и районов области не могут направить на обучение всех работников органов местного самоуправления, которые в этом нуждаются, поэтому при поддержке комитета государственной службы области в октябре 1997 года Новгородский филиал СЗАГС, МНОУ «ДИАЛОГ» начали работу по формированию учебных групп непосредственно в муниципальных образованиях.

На сегодняшний день такие группы созданы в 14 районах и в них обучается более 500 человек, из которых 151 - муниципальные служащие. Учёба осуществляется в режиме заочного обучения с проведением учебно-экзаменационных сессий непосредственно в месте компактного проживания слушателей (в районном центре).

Учебный процесс развёрнут, как правило, на базе читальных залов районных библиотек. Муниципальный центр оснащается пятью - шестью ПЭВМ, классом не ниже "Рentium 2", локальной сетью. В ближайшем будущем планируется дополнить техническое оснащение библиотек сканером, ксероксом, телефоном, модемной связью ГАС «Выборы», видеотехникой. Программное обеспечение: "Office 97, Fine Reader Рго," правовые базы данных «Консультант плюс», «Гарант», «ФАПСИ».

В созданные таким образом библиотечно-информационные центры (БИЦ) районов поставляются базовый учебник, дополнительная литература в соответствии с учебными планами на электронных и бумажных носителях. Сейчас заканчивается подготовка к передаче в районы электронной библиотеки на 1000 единиц хранения и библиографической базы института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) на 2000000 записей.

Методическое обеспечение осуществляется, в том числе при помощи специализированного журнала «Управленческое консультирование»

Роль системы подготовки, переподготовки кадров управления для муниципальной службы трудно переоценить, особенно в условиях жёстких ограничений по должностному статусу и количеству обучаемых в Московской и Санкт-Петербургской академиях государственной службы. Решение её предполагается двумя основными направлениями:

1. в связи с завершением программы подготовки и переподготовки государственных служащих, средства областного бюджета, выделяемые на эти цели, направить на обучение муниципальных служащих;

2. стимулировать реализацию программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих за счёт средств местных бюджетов и с частичной оплатой обучения за счёт собственных средств муниципальных служащих. За 5 лет прошли различные формы подготовки, переподготовки и повышении квалификации 35% муниципальных служащих.

При   реализации   кадровой   политики   Администрация Новгородской области активно изучает опыт других субъектов Российской Федерации. В частности, организовано сотрудничество с кадровыми службами Администраций областей, входящих в ассоциацию "Черноземье". В рамках ассоциации "Черноземье" реализуется подпрограмма "Кадры", которая включает в себя регулярные встречи руководителей кадровых служб, обсуждение проблем, формирование кадрового корпуса, в т.ч. муниципальной службы, обмен опытом и формирование общих подходов к решению этих проблем.

Особенностью Новгородской области является то, что приоритет в обучении кадров делает на фундаментальную подготовку по программе "Государственное и муниципальное управление". Не отрицая значимости краткосрочной переподготовки кадров, мы считаем, что базовая,    фундаментальная  подготовка позволит принципиально изменить подходы и методы управленческой деятельности.

По итогам 2000 года в администрации области проведен анализ результатов выполнения программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих Новгородской области.

По состоянию на 31.12 2000 года выявлены следующие положительные тенденции в повышении образовательного уровня муниципальных служащих:

  • общее количество муниципальных служащих, имеющих высшее образование составило 52,6% (против 47,3% в 1998 году);

  • в четвертой группе муниципальных должностей количество лиц с высшим образованием увеличилось на 1,3% и составило 90,5%; в третьей группе муниципальных должностей (ведущие должности) количество лиц с высшим образованием увеличилось на 4,2% и составило 77,7%, во второй группе муниципальных должностей (старшие должности) количество лиц имеющих высшее образование увеличилось на 8% и составило 56,8%;

  • из числа муниципальных служащих замещающие данные группы должностей и не имеющих высшего образования соответствующего квалификационным требованиям, в настоящее время учится 178 человек, или 26% (каждый четвёртый муниципальный служащий из числа нуждающихся в получении такого образования).

Можно предположить, что через 2-3 года число муниципальных   служащих, имеющих высшее образование, соответствующее специализации муниципальной должности и профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное  управление» составит 60-62% от общей численности муниципальных служащих. На начало 2001 года  число муниципальных служащих, проходящих подготовку по программе «Государственное и муниципальное управление», составляет 9,6% от  общего количество работающих муниципальных служащих. 

Как известно, Новгородская область достаточно активно участвует в международных программах различного характера. Активно используется опыт развитых стран и при подготовке муниципальных служащих. На базе муниципального научно-образовательного учреждения "Диалог" осуществлялась международная программа Европейского союза ТАСИС – «Муниципальный менеджмент в Российской Федерации», в рамках которой проводилась подготовка преподавателей для системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Кроме того, использовались материальные и иные ресурсы по программам Московского общественного научного фонда (библиотека по муниципальному управлению), Агентства международного развития (реформы по вопросам подготовки ЖКХ муниципальных образований), Фонда Евразия (по вопросам развития связей с общественностью).

В 2000 году комитет государственной службы области, Новгородский филиал Северо-Западной Академии государственной службы, МНОУ «ДИАЛОГ» начали совместную работу со Шведским агентством по развитию международного сотрудничества (СИДА) по программе "Местная демократия и местное самоуправление в Новгороде, Российская Федерация". В рамках этого проекта начата реализация подготовки государственных и муниципальных служащих по следующим программам:

- обучение областного руководства и представителей местных властей общим принципам управления;

- финансовый менеджмент и бюджетный процесс;

- обучение методам управления, коммуникации и демократии депутатов местных властей и представителей неправительственных организаций;

- руководство персоналом и человеческими ресурсами;

- планирование, политика и управление муниципальным жилищным сектором.

 

4.2. Деятельность образовательных учреждений по подготовке кадров управления Новгородской области

Деятельность органов государственной власти Новгородской области, начиная с 1991 г. была нацелена не только на решение повседневных социально-экономических проблем региона. Значительное внимание уделялось формированию негосударственного сектора развития региона. Суть этой работы сводилась к тому, чтобы в различных социально-значимых сферах жизнедеятельности сформировать опорные структуры негосударственного характера. Идея, лежащая в основе такой работы, заключается в следующем: государство не может и не должно претендовать на тотальное регулирование экономических, политических, социальных процессов, т.к. оно не может быть эффективным сразу и везде. Роль и значимость негосударственного сектора в различных проявлениях не может недооцениваться. Следуя этой логике, выстраивалась концепция работы в сфере подготовки кадров управления, которая описывается ниже. 

В  1994 г. в соответствии с целями и задачами развития региона и муниципальных образований, в которых зафиксировано намерение создать эффективную систему подготовки и переподготовки кадров в Новгороде, открыто учебное отделение Санкт-Петербургской академии государственной службы. Обучение государственных и муниципальных служащих организовано на базе здания бывшей системы регионального партийного просвещения,  в соответствии с государственным стандартом и соответствующим лицензированием деятельности. К 1996 году в целом система подготовки и переподготовки кадров была создана и в соответствии с тенденциями в государственном и муниципальном управлении, Законом «Об образовании» при прямой поддержке администрации города Новгорода учреждено Муниципальное научно-образовательное учреждение «ДИАЛОГ». Цель регионального проекта - создать условия для развития системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, органично вписанную в систему развивающегося гражданского общества, социальных, научных, информационных отношений и обменов в регионе.

«Диалог» стал правопреемником всех научно-исследовательских работ и видов деятельности, которые велись в ранее организованном Новгородском отделении Северо-Западной Академии государственной службы. 

Разделение образовательных структур позволило конструктивно использовать инициативы, ресурсы, формирующиеся «снизу» и «сверху» для достижения основной цели - создание условий для развития эффективности государственного и муниципального управления в Новгороде и Новгородской области в целом. Юридический статус МНОУ «ДИАЛОГ» позволил интегрировать усилия федеральных, региональных, муниципальных, частных, зарубежных инициатив в области оптимизации социального развития в регионе способствовал развитию инфраструктуры эффективного государственного и муниципального управления, основанной на региональной информационно-методической базе. При этом возможность привлекать разнообразные источники финансирования (федеральные, областные, муниципальные, зарубежные, частные), образовательный статус, обеспечивают учреждению относительную экономическую устойчивость, доверие и возможность маневра.

Направления деятельности образовательных учреждений по оказанию сервисных услуг региональному и муниципальному управлению распределены следующим образом:

Муниципальное научно-образовательное учреждение «ДИАЛОГ»

Новгородский филиал Северо-Западной Академии государственной службы

Обеспечивает выполнение программ краткосрочной переподготовки по всему спектру региональных, муниципальных проблем

Обеспечивает выполнение условий государственного образовательного стандарта послевузовского образования,

Ведет работу по созданию системы сбора информации по всему спектру региональных и муниципальных проблем. Проводит социологические, маркетинговые исследования. Лицензированы и эксплуатируются базы данных: социальный процесс, политический процесс, кадровый потенциал

Обеспечивает выполнение программ долгосрочной подготовки кадров управления в регионе

Разрабатывает и обеспечивает организационную, информационно-методическую поддержку реализации программ (реформа ЖКХ, развитие местного самоуправления, реформа налогообложения, развитие образовательной системы, политический консалтинг, др), а также осуществляет «PR»поддержку,

Осуществляет связь с федеральными инициативами в организации подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих

Образовательные учреждения совместно осуществляют:

Эксплуатацию комплекса помещений, формируют единую информационную локальную сеть, связанную с городской, региональной, федеральной информационной системой и Интернет. Создают условия для развертывания дистанционных форм обучения  и информирования.

Совместно с городской библиотечной системой формируют библиотеку по всему спектру региональных проблем и управлению на традиционных и электронных носителях.

Развивают информационно-методическую базу, переподготовку преподавателей, выпускают журнал «Управленческое консультирование», учебные пособия.

Участвуют в подготовке и реализации проектов

С 1996г. по инициативе комитета государственной службы, муниципалитеты Новгородской области, поддержанные активностью МНОУ «ДИАЛОГ», и Новгородского филиала СЗАГС приняли участие в написании грантов. Цель  - получить оборудование для создания муниципальных центров развития на базе местных библиотек. Новгородским филиалом СЗАГС в рамках договора на обучение приобретены и установлены компьютеры в библиотеках районных центров Новгородской области. На базе созданных центров разворачиваются:

-  долгосрочные образовательные программы по специальности 0610 «Государственное и муниципальное управление»,

-  краткосрочные курсы по всему спектру муниципальных проблем;

-  организовывается подготовка концепций (стратегий) социально-экономического развития территорий;

-  организовывается информационный обмен между муниципальными образованиями в рамках требований Федеральной программы поддержки развития местного самоуправления в РФ и интересов регионального документооборота и развития.

Кроме функций, связанных с обеспечением сервисных услуг управлению, созданный образовательный холдинг играет существенную роль в регионе по развитию гражданского общества, бизнес-образования, информационных технологий. На базе МНОУ «ДИАЛОГ» организовано технологическое исполнение условий Федеральной программы «Подготовка управленческих кадров для организаций народного хозяйства в РФ», в которой за 4 года приняло участие около 200 человек, а Губернатору Новгородской области объявлена благодарность Правительства РФ за успешное выполнение условий программы.

Подготовлен 81 менеджер для стажировок по Программе ТАСИС «Повышение эффективности менеджмента» в 1999 г. Годом ранее 15 менеджеров и руководителей прошли стажировку в Германии (Академия менеджмента Нижней Саксонии).

В новгородском филиале обучаются работники бюджетной сферы, предприниматели, бизнесмены. В настоящее время в филиале СЗАГС в режиме долгосрочной подготовки постоянно обучается около 1000 руководителей и специалистов. В режиме краткосрочной переподготовки в МНОУ «Диалог» в течение года проходят обучение до 1200 человек. Структурами совместно исполняется более 20 актуальных проектов, в том числе крупные международные проекты, создана уникальная библиотека по управлению на традиционных и электронных носителях.

Общий банк данных резерва кадров управления в Новгородской области на 2001 год составляет более 2700 человек.

Администрация Великого Новгорода, МНОУ «ДИАЛОГ» стали участниками Федеральной программы поддержки развития местного самоуправления в РФ на основании подписанного между Правительством РФ и Администрацией Новгородской области Договора о сотрудничестве по организации местного самоуправления в регионе.

МНОУ «ДИАЛОГ» получил статус Федерального центра развития местного самоуправления в РФ (опорная зона развития местного самоуправления), Федерального центра по развитию реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ. Ведется работа по оказанию платных консалтинговых услуг городам России.

Образовательный холдинг принял участие в других международных проектах. В частности определен как центр, ведущий работу по развитию местного самоуправления в рамках международной деятельности Совета Европы по реализации условий европейской хартии местного самоуправления.

В Новгородскую область привлечен и реализован крупный проект Программы ТАСИС «Муниципальный менеджмент». Участники: МНОУ «ДИАЛОГ», администрации Боровичского и Окуловского районов. Проект организовал поддержку развития инфраструктуры образования муниципальных служащих – подготовлены учебные курсы, укреплена материальная база. Для Боровичского и Окуловского районов с помощью международных и российских экспертов подготовлены проекты социально-экономического развития этих территорий. В настоящее время ведется работа по организации тиражирования методики создания проектов социально-экономического развития муниципальных образований на все районы Новгородской области. Цель - на базе разработанных муниципальных проектов создать эффективную концепцию социально-экономического развития Новгородской области.

Одновременно с созданием системы подготовки и переподготовки кадров государственного и муниципального управления в Новгородской области развернулась деятельность по поддержке развития бизнес образования в регионе.

По инициативе администрации города и МНОУ «ДИАЛОГ» создана региональная общественная ассоциация руководителей предприятий и менеджеров по работе с персоналом (Президент - мэр В. Новгорода А. В.  Корсунов.). Целью ассоциации является продвижение в рамках Новгородской области современных технологий работы с персоналом и в конечном счете достижение высокой эффективности работы руководителей, специалистов, служащих на предприятиях и в организациях.

Создана региональная общественная ассоциация руководителей и специалистов служб по связям с общественностью «Перспектива» с целью развития потенциала гражданского общества средствами «PR»технологий.

Администрацией города, МНОУ «ДИАЛОГ» разработана и внедряется Программа «Кадры 2000» в рамках которой готовятся менеджеры для реализации инвестиционных проектов. Одновременно разворачивается работа по активизации профессионально-технического образования взрослых на базе профтехучилищ и других учебных учреждений Новгородской области.

Активно развивается направление работы, связанное с отбором и созданием условий развития молодежи по направлениям: Экономика, Информационные технологии, Управление. Эта программа на территории России получила название «Достижение молодых». В В. Новгороде ее деятельность развернута на базе МНОУ «ДИАЛОГ».

Появление серьезной инфрастуктуры в Новгородской области на рынке третичных, четвертичных видов деятельности, причем в таких запущенных сегментах гуманитарной сферы, как управленческое,  социальное, политическое образование, развивающееся достаточно неоднозначно в России и регионах, создает условия (в том числе и рыночные) для адекватного информационного и научного обеспечения социального процесса в Новгородской области.

4.3. Характерные черты созданной системы подготовки переподготовки муниципальных служащих

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих имеет широкий спектр специализаций, при общей информационно-методической базе, которая используется для подготовки и государственных служащих, и муниципальных. Единое информационное пространство обеспечивает необходимое взаимодействие разных уровней управления  и не препятствует учету специфических функциональных задач, стоящих перед персоналом органов государственной власти и местного самоуправления.

Рабочие характеристики системы позволили решить насущные и текущие проблемы регионального и муниципального управления в регионе, заложить технологическую основу развития социального и политического управления не административного, а рыночного типа.

Характерные черты системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Новгородской области:

  • Система функционирует как открытая, создана собственными силами. Сформировался эффективный кадровый состав, включены механизмы саморазвития;

  • Сервисный (не административный) характер взаимодействия с органам власти и управления в регионе;

  • Система основана на местной информационной и методологической базе;

  • Учебный, исследовательский, информационный компоненты системы максимально приближены к рабочим местам клиентов, что обеспечивает быстрый и гибкий характер реагирования на социальную практику;

  • Система, выполняя социальный заказ органов государственного и муниципального управления по подготовке и переподготовке кадров управления, органично включилась в решение других проблем муниципалитетов и региона, в частности: создание планов стратегического развития муниципальных образований; совершенствование процесса бизнес-образования и повышение эффективности общего менеджмента; создание проектов развития гражданского общества, отдельных сфер и направлений социального и политического процессов.

  • Система способна выполнять экспертную и консалтинговую деятельность.

Заключение

Безусловно, перспективы муниципальной службы неотъемлемы от развития местного самоуправления в целом. В условиях дефицита материальных ресурсов стратегическим фактором развития является стимулирование развития общественных отношений через "включение в оборот" человеческого потенциала муниципальной службы, эволюция которой должна происходить по направлению к формированию службы рационально-менеджерского типа.

В большинстве субъектов Российской Федерации применяется наемно-трудовая модель. Она, безусловно, оправдана исторически и позволяет говорить, что мы не «размениваемся» на бездумное копирование чужого опыта, придерживаемся традиций и т.д. Вопрос только в том, насколько эти традиции адекватны естественноисторическому процессу. Широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не "личностной" и есть резон в очередной раз присмотреться к системам местного самоуправления других стран отнюдь не с целью обязательной последующей ломки складывающегося на сегодня концептуального подхода к муниципальной службе.

Содержание периода, который мы сейчас переживаем на пути реформирования местного самоуправления, подсказывает необходимость принятия взвешенных решений эволюционного характера, синтезируя отечественный и зарубежный опыт[26]. Субординация должна сочетаться с автономией чиновника (субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия – во внешних отношениях с другими ветвями власти и гражданами - "клиентами").

о соотношении между защитной и карьерной функцией функциями в работе по подготовке муниципальных служащих и т.д.

В первой главе речь идет о муниципальной службе в контексте развития местного самоуправления и о ее значении для развития государства в целом. Используя более высокий уровень обобщения можно представить муниципальную службу как важное звено в процессе формирования общественного капитала, понимаемого через три таких параметра как уровень экономического развития, доверие к власти (эффективность управления) и гражданская активность[27]. Не трудно заметить, что ко всем трем составляющим понятия «общественный капитал» предмет нашего исследования имеет самое непосредственное отношение. 

Список литературы

Источники

1.     Конституция РФ 1993 года.М., 1993.

2.     ФЗ РФ от 28 августа 1995 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.//СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

3.     Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие для ВУЗов. Москва 2000.

4.     Тезисы концепции «Реформирование государственной службы Российской Федерации». Проект. //Российская газета. 1993. 23 дек.

5.     Федеральный закон от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».// СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990.

6.     О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц: Закон Российской Федерации от 28.04.1993//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- №21.- Ст.745.

7.     О  государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации  государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 07.02.1995 №103//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.- №7.- Ст.513.

8.     О  квалификационных  требованиях  по  государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской  Федерации от 30.01.1996 №123//Собрание законодательства Российской Федерации 1996.- №6.- Ст.533.

9.     О межведомственной комиссии по переподготовке и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.08.1995 №805//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- №34.- Ст.3457.

10. О первоочередных мерах по организации системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1993 №848//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1993.- №23.- Ст.2108.

11. О первоочередных мерах по улучшению работы с  кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": Указ Президента Российской Федерации от 06.09.1995 №900//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- №37.- Ст.3588.

12. О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 11.01.1995 №33 (ред. от 09.08.1995 №834)//Российская газета.- 1995.- 25 января.

13. О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 06.06.1994 №1140//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- №7.- Ст.685.

14. О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 23.08.1994 №1722//Собрание законодательства Российской Федерации 1994.- №18.- Ст.2066.

15. Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов  исполнительной  власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.1994 №1047//Собрание законодательства Российской Федерации 1994.- №21.- Ст.2393.

16. Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти: Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.1994 №1462//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- №2.- Ст. 158.

17. Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных  органов федеральной исполнительной власти: Утверждено Постановлением Совета Министров-Правительства Российской  Федерации от 23.07.1993 №700//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1993.- №32.- Ст. 3010.

18. Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11.03.1996 №353//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- №11.- Ст.1036.

19. Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти: Утверждено Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23.07.1993 №702//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1993.- №32.

20. Положение о федеральной государственной службе: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 № 2267 (ред. от 29.04.1994 №841, 09.08.1995)//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1993.- №52.- Ст.5073.

21. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 06.06.1996 №810//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- №24.- Ст.2868.

22. О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа работы, дающего право на получение ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет работникам органов исполнительной власти, а также внесении изменения в разъяснение Министерства труда Российской Федерации от 30.12.1993 №17 “О порядке установления ежемесячных надбавок к должностным окладам за выслугу лет работникам органов исполнительной власти”: Постановление Министерства труда Российской Федерации от 08.08.1996 №49//Российские вести. 1996.- 5 сентября.

23. О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 (ред. от 13.01.1996 №37)//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.- №34.- Ст. 3442.

24. О реализации Указа Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих”: Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.1996 №83//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.- №6.- Ст.573.

25. Разъяснение о некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии: Утверждено постановлением Министерства труда Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 09.04.1996 №19//Российские вести. 1996.- 20 июня.

Основная литература

1.     Small city economic development. Roads to success. Organization & Planning; Retention & Expansion; New business creation; Downtown Development[G1] .

2.     Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 120-125.

3.     Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. Москва. 1996.

4.     Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. - М., 1994. - № 5. - С. 30-35.

5.     Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.

6.     Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. - М., 1990. - № 4. - С. 6-11.

7.     Барр Раймон. Политическая экономия. М., 1995.

8.     Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994.

9.     Богданов А. А. Вопросы социализма. М., 1990.

10. Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика, и капитализм, ХУ-Х111 вв».  М., 1990.

11. Вагин В. В. Городская социология. Уч. Пособие для муниципальных  управляющих.: Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 23. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.

12. Вебер Макс. Избранные произведения. Москва. 1999.

13. Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы. М., 1926.

14. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

15. Гай Холлис, Карин Плоккер. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. European Commissions. Tacis services DG IA. 1995.

16. Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. - М., 1995. -№ 12. - С. 24-27.

17. Гильченко Л.В. Почему не хотят "государевы люди" поделиться властью с народом // Российская Федерация.- М., 1995. № 16. - С. 41-44.

18. Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих. СПб.,1999.

19. Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству. М., 1991.

20. Государственная служба./Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999.

21. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону. 1998.

22. Государственный служащий как человек и профессионал. М., 1996.

23. Граждан В. Д. Предмет и функции государственной службы.//Государственная служба № 3, 2000.

24. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели //Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.

25. Дмитриев Ю. А. Гражданин и власть. М., 1994.

26. Дополнительное образование муниципальных служащих. Москва. 2000.

27. Жид Ш., Рист Ш. Экономическое наследие. История экономических учений. М., 1995.

28. Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций. Новгород. 1996.

29. Златопольский. А. А. Право и власть. М., 1990.

30. Зомбарт В. Буржуа. Социологическое наследие. Москва. 1994.

31. Игнатов В. Г., Хрипун В.И. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону: Издательство Северо-Кавказского научного центра высшей школы. 1996.

32. Исаев И. А., Золотухина М. Н.  История политических и правовых учений России, М., «Юрист», 1995 .

33. История экономических учений. Часть 1. Москва. 1989.

34. К вопросу о динамике ценностных ориентаций и предпочтений молодежи. (По материалам социологических исследований в Новгородской области в 1994-1996 гг.). Новгород: 1996.

35. Кабаков А., Гельман А., Драгунский Д. Сценарий для России. Три повествования о будущем. М., 1999.

36. Качалов Ю. Н. Новая реальность, которая зависит от нас. Под редакцией и при участии Е.А. Тополевой и Е.Г. Алексеевой. М.: 1997.

37. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Антология экономической классики. Т.2.  М., 1993.

38. Кларк Дж. Б. Экономическое наследие. Распределение богатства. Москва. 1992.

39. Консалтинг в России: введение в профессиональные методы работы. Практическое пособие под ред. А.П. Посадского. М.: 1998.

40. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. 2000.

41. Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. Москва. 1993.

42. Ларин Ю. Частный капитал в СССР. Антология экономической классики. Т.2.  Москва. 1993.

43. Ленинградский регион: проблемы и перспективы. (общая концепция развития). Ленинград: Издательство МТП ТК «Петрополис». 1991.

44. Леонтьев В. Экономические эссе. Теории исследования, факты и политика. Москва. 1990.

45. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения.//Проблемы теории и практики управления. 1998, №1.

46. Лукьяненко А. Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997.

47. Мальтус Т. Опыт о законе народонаселения. Антология экономической классики. Т.2.  Москва.1993.

48. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. Москва. 1997.

49. Маркузе Герберт. Одномерный человек. Москва. 1994.

50. Менгер К., Бем Баверк Е., Визер Ф. Экономическое наследие. Астрийская школа в политической экономии. Москва. 1992 .

51. Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих. Материалы социологического исследования.: Библиотека местного самоуправления. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.

52. Методические рекомендации по подготовке городских программ социального и экономического развития малых и средних городов.: Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 29. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.

53. Муниципальные образования Псковской области: концепция стратегического развития. Администрация Псковской области. М.: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. 2000.

54. Муниципальные предприятия в системе муниципальной собственности. Сборник материалов под ред. Э. Маркварта. С-Пб.: 2000.

55. Настольная книга консультанта по проблемам местного самоуправления. Под ред. С. Юрковой, Х. Пюндта, Э. Маркварта.[G2] 

56. Организация конкурсов на размещение муниципальных заказов. Практическое пособие для органов местного самоуправления. С-Пб.: 2001.

57. Ореховский П. А. Муниципальный менеджмент:Библиотека местного самоуправления; Выпуск № 16. М.: Московский Общественный научный Фонд. 1999.

58. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М.: Библиотека Московской школы политических исследований. 1997.

59. Пенкова-Люйер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления. "Муниципальное управление". Выпуск 3. М.: Редакционно- издательский центр «Муниципальная власть». 2000.

60. Перевалов С. В., Югов. А. А. Проблемы теории и практики  законотворческого процесса в РФ.// Российский юридический журнал. 1993. № 2.

61. Петро Н.Н. Создание общественного капитала в России: Новгородская модель//Управленческое консультирование, № 1 2001. С. 9-12.

62. Политология.  Энциклопедический словарь. М., 1993 .

63. Поппер Карл. Открытое общество и его враги. М., 1992.

64. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации/Уч. Пособие.:Библиотека местного самоуправления. М.: Московский Общественный научный Фонд. 1999.

65. Продвижение жилищной реформы./Под ред. Т. Линкола и Е. Шоминой. М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть». 2001.

66. Профессионализм в системе государственной службы. Ростов-на Дону. 1997.

67. Прусак М. О ходе реализации Концепции развития Новгородской области и становлении самоуправления. Труды научно-практической конференции «Пути стабилизации экономики региона и становление самоуправления (на базе Новгородской области). Москва-Новгород. 1996.

68. Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.

69. Региональное научно-техническое развитие и сотрудничество. Приложение № 2 к журналу «Регионология». Саранск : 2000.

70. Реформа местного самоуправления в региональном измерении.: Библиотека местного самоуправления. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000[G3] .

71. Розанваллон Пьер. Новый социальный вопрос. М.: Библиотека Московской школы политических исследований. 1997.

72. Сабо И. Государственная служба и культура поведения.//Государственная служба. Кадровая политика. М., 1995.

73. Салмин А. Современная демократия.: Библиотека Московской школы политических исследований. Москва. 1997.

74. Смит Адам. Исследование о природе и причинах богатства народов. Антология экономической классики. Т.1.  Москва. 1993.

75. Содействие развитию экономики на муниципальном уровне. Под редакцией Х.Берра и С. Исуповой. "Муниципальное управление". Выпуск 1. М.: 2000.

76. Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия. Москва. 1991.

77. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Уч. Пособие для муниципальных служащих.: Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 19. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.

78. Стратегическое планирование в Российских муниципалитетах. "Муниципальное управление". Выпуск 5. М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть». 2000.

79. Стратегическое планирование в Российских муниципалитетах. Проект TACIS EDRUS 9604"Муниципальный менеджмент в Российской Федерации".: "Муниципальное управление". Выпуск 5. М.: Редакционно- издательский Центр «Муниципальная власть». 2000.

80. Теория и практика муниципального заказа. Сборник статей и практических материалов под редакцией Э. Маркварта. С-Пб.: 2000.

81. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности.: Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 11. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2000.

82. Туган-Барановский М. И. Экономическое наследие. Социальные основы кооперации. Москва.1989.

83. Управление регионом и перспективы развития./ Сборник. Тверь. 1998.

84. Фабричный С. Ю. Муниципальная служба в российской Федерации.: Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 37. М.: Московский Общественный научный Фонд. 2001.

85. Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта федерации и местного самоуправления.: Библиотека местного самоуправления; Выпуск № 8 М.: Московский Общественный научный Фонд. 1999.

86. Фадеев В.И. Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федерации – Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. Москва. 1998.

87. Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале 80-х гг. XIX века. М.: «Прометей».1991.

88. Шумпетер Й. Экономическое наследие. Капитализм, социализм, и демократия. Москва. 1995.

89. Экономическое наследие. Крестьянское хозяйство. Москва. 1989.

90. Эрхард Людвиг. Полвека размышлений. Речи и статьи. Москва 1993.


1] По запросу губернатора Новгородской области в данном проекте Тасис был организован специальный подпроект: "Рекомендации по повышению эффективности работы региональной Администрации и Думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования".

[2] Подготовлена местными авторами после проведения серии обучающих мероприятий в рамках подпроекта

[3] Вбирая в себя черты различных моделей МСУ, процесс становления муниципальной службы в регионах изобилует парадоксами. Как метко отметил В. Нечипоренко, "эта служба (как система социальных институтов) уже определилась, но ее еще нет". Цит. по: Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М.: Логос, 2001, С.20.

[4] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.

[5] Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000, С.21-22.

[6] Определены Максом Вебером как рациональная бюрократия, включающие: порядок, более или менее совершенную структуру, определенную стратегию, подготовленные кадры, целенаправленное управление.

[7] Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству. Москва, 1991

[8] Отметим среди них:

-      сложившиеся информационные стандарты, принятые нормы делопроизводства (документооборот);

-      социальный опыт (стереотипы) управляющих и управляемых;

-      сложившиеся система образования и технологии управления;

-      увеличение в разы количества хозяйствующих субъектов и расширение степени их экономической и политической свободы;

-      отсутствие анализа новых для российской практики типов ресурсов – человек, пространство, информация, время;

-      неразвитая законодательная база;

-      превышение расходных полномочий над источниками доходов.

[9] Вебер Макс. Избранные произведения. М., 1999. С. 78.

[10] Государственная служба: теория и организация. Ростов на Дону, 1998.

[11] Принятие в рамках новой Конституции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//.

[12] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.

[13] Барр Раймон. Политическая экономия. В 2-х т. М., 1995. Т. 1. С. 108.

[14] Вебер Макс. Избранные произведения. М., 1999.С  78.

[15] Московский Общественный научный Фонд. Библиотека местного самоуправления. Выпуск № 37. Муниципальная служба в Российской Федерации. Фабричный С. Ю. М., 2001. С.67.

[16] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

[17] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 77.

[18] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

[19] Атаманчук Г.В. В поисках истины//Государственная служба, №3, 2000. С.13;  Г.В. Атаманчук упоминает состоявшееся 28-29 апреля 1992 г. «первое и единственное в истории России ХХ века научно-практическое совещание государственной службы с участием около 150 специалистов из 86 организаций».

[20] Там же.

[21] Атаманчук Г.В. Общественное предназначение государственной власти. (Теоретические парадигмы и практический опыт России)//В сб. Управление регионом и перспективы развития. Тверь, 1998. С.34-42.

[22] Поппер Карл. Открытое общество и его враги. М., 1992. С. 90.

[23] Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения//Проблемы теории и практики управления. Москва 1998. № 1, С. 34.

[24] Гражданское право в 3-х томах./ Учебник/Под ред. А. П. Сергеева,  Ю. К. Толстого. М.:  «Проспект», 1997. Т. 2. С. 234.

[25] Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. С. 132.

[26] Тем более, что все большую популярность в среде российских чиновников получает не «теория пассивного подчинения», предполагающая исполнение любого законного приказа без колебаний и недовольства, а «теория разумного управления», признающая за чиновником право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его согласия, определенный маневр в исполнении.

[27] Петро Н.Н. Создание общественного капитала в России: Новгородская модель//Управленческое консультирование, № 1 2001. С. 12.


Рейтинг@Mail.ru

                                        

                                           Назад Главная Вверх Вперед

Последнее изменение сайта: 27 января 2005